S.I.D.D.A
{ Les « liens potentiels » ( identifiants entre deux dièses rouges) renvoient à des documents qui
sont dans mon site www.imprecator.com
]
LE SYNDROME
IMMUNO-DEFICITAIRE DECENTRALISE
ACQUIS
OU
S.I.D.D.A
ANTOINE
GIVAUDAN
JUILLET 1998
ORIGINE ET
DESTINATION
Ce
“ mémoire ” approfondit et détaille la présentation et les
explications de la pollution juridique évoquée dans les “ écritures » précédentes.
( Cf. [1997-09-23---H-PHENOMENOLOGIE-DE-LA-POLLUTION]et #1998-04-03-5-H# )
[ Et voilà la
prédiction réalisée ! La loi du 25 juin 1999 n’a pas pu résister à la
tentation irrésistible de sécréter un « nouveau
machin » plus ou moins opposable avec les « chartes de pays » . Mais ce
n’était bien sûr pas suffisant. La directive territoriale d’aménagement «
DTA » s’est dédoublée tout naturellement puisque la même loi ajoute à la
DTA d’Etat, une DTA que peut élaborer la région de sa propre initiative. En
avant et plein vent sur la Pollution du droit ! Au point où on en est le « poker » n’en sera
que plus divertissant ! AG.22-09-99 ]
[ Le pire étant,
en la matière, à peu près sûr, la loi 2000-1208 ne pouvait pas ne pas rajouter
plusieurs couches d’inintelligibilité et d’arbitraire sur le doit antérieur.
26/09/2002. A.G. ]
TABLE DES MATIERES
Notre société --
et si elle n'est pas la seule à se trouver dans ce cas, ce n'est pas une excuse
absolutoire -- ne maîtrise plus les flux juridiques qui s'épandent chaque année
sur l'ensemble des activités humaines.
La nature très
évolutive de la réalité impose au législateur et au gouvernement d'ajuster
l'encadrement juridique quand il est ancien, inadapté ou inexistant dans
certains domaines entièrement nouveaux. On ne leur reprochera donc pas de
légiférer mais on est en droit de se plaindre de la légèreté qui caractérise
leurs interventions dans des champs parfaitement connus où les difficultés
tiennent plus à la confusion du droit, à son application approximative, à ses
impropriétés, qu'à ses réelles lacunes d'autant qu'on ne comble jamais vraiment
celles qui subsistent ici où là.
L'exercice de
la fonction législative, quand il se complaît dans des fictions de plus en plus
fréquentes, présente de nombreux dangers, au premier rang desquels figure le
discrédit du législateur lui-même, malgré le soin qu'il prend de dissimuler ses
errements.
En matière budgétaire, le vote de budgets fictifs
est devenu une singulière habitude. Il est de bonne guerre de s'en prendre à
"Bercy", le ministère des finances, pour dénoncer une régulation sauvage
des dépenses qui empêche les ministres et les administrations de tenir leurs
engagements. La faute n'est pourtant pas administrative mais bien politique. Il
faut rassurer les représentants du peuple en leur présentant le budget le plus
satisfaisant possible même s'il ne correspond à rien. Les représentants du
peuple n'en demandent pas plus; ce qu'ils craignent d'abord et par dessus tout,
c'est la vérité. Il leur importe donc peu que 15 % à 20 % des
dépenses prévues ne soient que de la monnaie de singe qu'on annulera d'un trait
de plume quelque temps plus tard.
En matière législative, le mal est plus grave tout
en étant plus sournois. L'essentiel n'est pas d'avoir des lois applicables mais
de se donner le plaisir d'en voter, sans se soucier qu'elles soient efficaces,
sans se demander si on applique celles qui existent, sans s'interroger sur
leurs effets pervers. Le débat législatif et le vote de la loi satisfont plus
l'amour-propre d'un ministre, l'hédonisme d'une majorité, le besoin
irrépressible de donner l'impression qu'on existe, qu'ils ne répondent à la
nécessité d'édicter une contrainte nouvelle. Ainsi, ne compte-t-on plus les
textes inutilisés et si certains d'entre eux entrent tout de même en vigueur,
il n'est pas rare que leurs malheureuses conséquences soient imputées à la
bureaucratie, qui manque d'intelligence et fait preuve d'esprit tatillon. Le
législateur ne s'intéresse vraiment à un texte que lorsqu'il lui revient à la
figure de la part de ses électeurs insatisfaits. Quand le juge s'en mêle et
vient sanctionner le droit, la confusion augmente d'un degré, car il est alors
d'usage de traquer la négligence, la complaisance ou l'irresponsabilité et de
durcir, s'il le faut, la législation sur laquelle il était bienséant en temps
normal, de fermer les yeux.
Ces remarques
vulgaires et banales n'apprendront rien de nouveau. Il existe des poubelles
toutes prêtes pour les recevoir. De même, les propos acariâtres qui vont suivre
n'ont aucune prétention à curer le mal profond qui gangrène la législation de
l'urbanisme. Trop de gens se complaisent dans le capharnaüm juridique qu'elle
est devenue en quinze ans, pour avoir celle illusion.
Qu'elle soit
un danger public, dans la vie quotidienne de milliers d'agents économiques, de
dizaines de milliers d'élus locaux, qu'elle confine les agents publics dans des
rôles ambigus sinon suspects, qu'elle soit une source de plaisirs furtifs
intéressés ou qu'elle fasse prioritairement le jeu des égoïsmes les plus
hypocrites, n'intéresse guère les pouvoirs publics. Si ce n'était pas le cas,
il y aurait longtemps qu'ils auraient passé son linge sale à la machine à
laver.
Cette
réflexion prend place dans l'ensemble plus vaste des "Ecritures"
que j'ai consacrées, au fil des ans, à l'urbanisme, à l'aménagement ainsi qu'à
quelques autres sujets de société. Elle se rattache au THEME n°12, intitulée "chaos juridique
et décision publique en amenagement" ( Cf. [1200] ) qui est: disponible sur CD ROM et Internet avec mon « anthologie ». Elle comporte pour le
lecteur moins au fait quelques encadrés qui décrivent des notions courantes
pour les aménageurs.
Dans l'ordre
personnel, elle exprime le regret qu'on n'ait pas été capable, dans ce pays, si
riche en intelligences, de faire un peu mieux alors qu'il ne fallait aucun
génie pour réussir. Cette dernière remarque explique peut-être l'énigme de
l'état de droit déplorable auquel on est arrivé.
LE
SYNDROME IMMUNODEFICITAIRE DECENTRALISE ACQUIS
OU
S.I.D.D.A
(
29 JUILLET 1998 )
ENVIRONNEMENT, DECENTRALISATION
DROIT DE L’URBANISME
ET POKER JURIDIQUE.
La législation
de l’urbanisme a cette singularité, par rapport à la plupart des branches
innombrables de l’arbre juridique de notre pays, de se présenter en plusieurs
couches qui se superposent les unes sur les autres. Aux couches issues du code
de l’urbanisme stricto sensu, s’en ajoutent d’autres issues de très nombreuses
législations. Il s’ensuit que la combinaison des dispositions juridiques
applicables à un espace donné, peut prendre des formes nombreuses et très
variées. C’est un problème ancien et bien connu, contre lequel l’administration
a agi de 1967 à 1981.
Cette tendance
à la superposition juridique ne concerne pas que les dispositions ou les normes
applicables à un espace. Elle s’étend également aux procédures de contrôle de l’utilisation
de cet espace par celui qui le détient et souhaite en faire quelque chose. La
procédure la plus notoire, celle du permis de construire que chacun connaît et
qui vient du code de l’urbanisme, se combine ainsi, dans certains cas, avec
bien d’autres procédures issues d’autres législations, indépendantes dans leur
processus et leur régime, du droit de l’urbanisme.
Les
professionnels du droit, de toutes origines, qu’ils soient administrateurs,
juges ou avocats se délectent naturellement de ce gisement particulièrement
riche en subtilités.
L’esprit de
finesse et l’intelligence des gens de robe, peu portés sur la géométrie,
peuvent s’y déployer mais aucun d’entre eux ne s’est jamais livré à l’exercice
élémentaire de calcul combinatoire auquel se prête avec bonheur le domaine du
droit de l’occupation et de l’utilisation du sol. La démarche ne présente
aucune utilité pratique, car, si elle en avait une, le peuple de juristes qui
fourmille d’esprits éminents y aurait pensé depuis longtemps et en aurait certainement
tiré un parti méthodique à sa façon perfide.
Aussi, pour
une fois, ne regarderons-nous pas ce droit avec un oeil utilitaire. Nous allons
l’observer avec un esprit ludique, sans aucune prétention à épuiser le plaisir
et sans nous demander si le législateur, le gouvernement, les administrations
et bien sûr les juges sont conscients des monstruosités qu’ils ont enfantées et
aggravent encore en donnant quinze années durant, libre cours au laisser aller.
Ce domaine du
droit est non seulement une source de plaisir pour qui sait en jouir, il est
aussi riche en créatures
tératologiques, capables de dévorer ou d’estropier ses utilisateurs, ceux qui sont obligés de
se livrer à ses griffes pour exercer leur métier. En cela nous nous sentons un
peu coupable de rire et de plaisanter sur un aussi sérieux sujet
d’indignation !
La clef
mathématique applicable en la matière est une équation, non dépourvue de charme
esthétique et de simplicité.
Dans cette
formule, P est le nombre de
combinaisons susceptibles d’être obtenues quand on combine n données (par exemple des légumes) par groupe en comprenant au
maximum le nombre k (les légumes
utilisés pour faire, par exemple, une macédoine). (On rappelle pour ceux qui
l’auraient oublié, que la notation
n ! se prononce “ factorielle de n ” et qu’elle
correspond pour n = 5 à la multiplication 1 x 2 x 3 x 4 x 5).
Ainsi, quand
on joue au poker, avec 52 cartes, chaque joueur dispose de cinq cartes dans sa
main. Le nombre de mains différentes dont un joueur peut disposer est ainsi
égal à
Transposée
dans l’utilisation du sol, la formule permet de connaître le nombre de combinaisons
différentes de dispositions juridiques susceptibles de s’appliquer à une
propriété, en fonction du nombre total de législations différentes en vigueur
dans notre droit ( n ) ainsi que du
nombre des combinaisons ( k ),[ comme
on dit d’ailleurs aussi en mathématiques],
auxquelles elles peuvent donner lieu, puisque le nombre k peut être
égal à 1, 2, 3, 4, 5 ou plus encore. Par analogie avec le jeu de cartes, nous
limiterons k à 5, en appariant les types
de législation par paire (2), brelan (3), carré (4) et quinte (5). Aller
au-delà, ce serait vouloir trop prouve ; même si le cas n’est pas
théorique nous n’aurons pas besoin d’aller plus loin..
Toutefois,
contrairement au jeu de cartes où la combinaison comprend des cartes identiques
( carré d’as ), celle du poker juridique doit comprendre des cartes ( normes )
d’origine et de nature différentes.
2. LES DISPOSITIONS JURIDIQUES SUSCEPTIBLES DE SE SUPERPOSER
On a mentionné
que deux grands types de normes pouvaient se superposer, les normes de fond et
les normes de procédures. Pour rester accessible, on se dispensera de combiner
les deux, en signalant simplement l’objet des secondes, par quelques exemples,
pour en avoir une idée et en n’en parlant plus. Par ailleurs, on ne commentera
que brièvement la floraison de difficultés nouvelles que suscite l’évolution du
droit dans le temps, car plus il y a de législations, plus il y a de chances
qu’elles aient des entrées en vigueur échelonnées au hasard de leur mise en
œuvre et de leurs accidents.
Restreintes à l’occupation du sol la plus courante
et la plus connue, la construction,
les normes de procédure auxquelles doit faire allégeance celui qui veut édifier
un bâtiment ne se réduisent pas au seul permis de construire. On trouve
également :
-
l’autorisation d’ouverture
des commerces (au delà de 300 m²)
-
l’autorisation d’installations
classées pour l’environnement (pour certains établissements industriels),
-
l’agrément des bureaux (en
Ile-de-France),
-
l’autorisation du
défrichement (si l’espace boisé y est soumis),
-
l’autorisation concernant
les “ unités touristiques en montagne ” (U.T.N)
-
etc.
Car, il y en a d’autres moins courantes (débits de
boisson, pharmacie ...) sans évoquer le “ nucléaire ” qui a un régime
spécial.
Il y en aurait beaucoup plus encore, si, avec
sagesse, le législateur n’avait pas prévu, depuis les origines, que le permis de construire pouvait tenir lieu
de certaines autorisations octroyées par d’autres autorités que celle qui le
délivre (le maire ou le préfet), quand ledit permis recevait l’accord, en cours
d’instruction, de ces autres autorités.
Cette
disposition, prévue pour la commodité
des demandeurs, afin qu’ils n’aient pas à faire la tournée des éventuelles
administrations compétentes pour délivrer ces autres autorisations, était
quelque peu restée dans les valises. Elle fut déterrée, remise à jour et rendue
opérationnelle par la loi du 31 décembre 1976 et un décret de juillet 1977.
On la retrouve
dans le code sous les articles R.431-32-1 à R.421-38-20 (soit 19 autorisations
absorbées par le permis de construire) dispensant, au passage, le pétitionnaire
de faire, pour son projet, 19 demandes différentes d’autorisation, dans le cas
maximum, heureusement théorique.
Cette
absorption transfère la tâche administrative, celle de la tournée du demandeur
vers le service qui instruit le permis de construire, illustrant au passage,
cette loi fondamentale de la science administrative, selon laquelle “ la quantité
de complication
est une constante ”, comme la quantité de mouvement en
physique. Les réformateurs de l’Etat ne devraient jamais la négliger.
Ce beau principe est
quelquefois méconnu.
Il m’est ainsi
arrivé d’être devant un service municipal qui, par paresse ou pour d’autres
raisons non élucidées, exigeait du demandeur qu’il recueille lui-même l’avis des
services à consulter et lui fournisse également les plans des servitudes
d’utilité publique dont il disposait nécessairement – ou alors que
penser ? -- sans compter des pièces supplémentaires inventées selon son
bon plaisir.
Ces efforts
antérieurs, ainsi que bien d’autres, ont été réduits à néant, en quelques
années. On n’a pas mis en cause l’unicité relative du permis de construire mais
on a tellement manipulé sans prudence la législation, qu’on est tombé sous la
coupe d’un autre principe, plus redoutable encore, qui s’exprime souvent, quand
on prétend simplifier, tentation récurrente, par la formule :
La
simplification qui supprime (0) ne
supprime jamais le régime existant (1) ;
il instaure souvent un régime prétendu simplifié (0), qui s’ajoute au régime existant (1). Ainsi a-t-on à l’issue de l’initiative simplificatrice, deux
régimes différents, au lieu d’un seul, distincts par des critères ou des
seuils, propices aux erreurs, aux astuces, aux interprétations oiseuses et
naturellement, au bout de quelques années, à une jurisprudence fournie, qui
fait la joie des plaideurs, des gens de robe et des juges qui y trouvent chacun
matière à plaisir ou à se rendre intéressants.
Toute décision
fait l’objet d’un dossier présenté par celui qui demande puis attend la
décision (dossier de déclaration d’utilité publique, demande de permis de
construire).
L’état de droit commande que des textes
fixent précisément la composition de ce dossier, la nature des pièces ...
afin que le maître d’ouvrage sache à quoi s’en tenir et que le décideur n’exige
que les éléments dont il a besoin et résiste à la tentation d’en redemander
pour satisfaire sa curiosité. En théorie, la composition de ce dossier est
intangible et on ne peut exiger que ce qui est prévu dans les textes nationaux.
C’est pourquoi j’avais prévu, jadis, que le formulaire de demande de permis de
construire comporte la liste intégrale des pièces exigibles, obligatoires ou
éventuelles,( il y en avait presqu’une page ) et chacune d’elles était citée
avec sa base légale ou réglementaire pour informer l’usager que ce n’était pas
une curiosité arbitraire de la bureaucratie et qu’on n’avait rien d’autre à
exiger de lui.
Ce principe
simple et contraignant pour les deux parties était sans doute trop élémentaire.
AUTRES TEMPS, AUTRES MOEURS !
L’habitude
s’est créée de demander des pièces dont le contenu, à l’instar des poupées
russes ou des poupées gonflables, peuvent se démultiplier ou se dilater à l’infini,
à mesure qu’on regarde l’affaire au “ microscope contentieux ”.
Aussi, peut-il
arriver que le juge, qui n’a pas le temps et la culture universelle nécessaires
et, en proie lui aussi aux phobies collectives, trouve une pièce du dossier “ insuffisante ” et annule le tout, car
l’insuffisance vicie la légalité de la décision.
Ce virus a été
introduit en 1976/77 avec les études d’impact ( Loi du 12 juillet 1976 relative
à la protection de la nature ) et depuis il prospère, dans plusieurs
autorisations et notamment dans le permis de construire depuis 1993/94, avec le
permis
“ paysager ” ( ! ), autre produit de la déraison
passagère dont on parlera plus loin.
Cette
évolution alimente l’arbitraire des services administratifs qui se sentent
justifiés à faire du zèle, à exiger quelquefois ce qui leur passe dans la tête
ou dans celle de leurs élus ( en régime décentralisé ). Elle est une mine d’or
contentieuse pour les « maîtres chanteurs patentés » ou les “ quérulents
processifs ” qui adorent rechercher la petite bête. Elle est
une source inépuisable de “ talmudisme juridique ” pour les juges et les
avocats faisant du droit de l’urbanisme une discipline à cheval sur des textes
révélés intangibles ( les lois d’aménagement et d’urbanisme ), qui procèdent,
ceux-là, d’une conception coranique et, un regard qui fouille les détails,
fractionne la réalité en particules de plus en plus élémentaires, “ fractalise ”
l’objet le plus évident, procédant cette fois d’une “ conception talmudique ”
caractérisée.
Ainsi, la
“ demande
incertaine ”, est-elle une sorte de mine antipersonnel
disséminée par les lois, dans les dossiers, qui vous empêche d’avancer détendu,
au début des démarches et qui vous tue, froidement, en explosant, plusieurs
années après la décision.
C’est une autre
victoire de l’état de droit.
En tenant pour rien, ou pour négligeable le poker juridique propre aux procédures, ce qui minimise
significativement la complication réelle et son danger, il convient maintenant
d’entrer dans l’essentiel, les combinaisons diaboliques produites par la
superposition des normes de fond.
[ Le poker des procédures se joue selon
les mêmes règles du jeu mais il est beaucoup plus difficile à présenter en
général car il est différent pour chaque procédure concernée. Il n’est pas exclu
cependant que j’y consacre un jour une « écriture » décrivant le
poker du POS et celui du permis de construire qui viennent d’être
compliqués par des lois polluantes comme le sont maintenant toutes lois qui se
respectent. A.G. 25-09-99 ]
Pour être bien
compris, il faut donner une définition rigoureuse des concepts nécessaires à la
compréhension du raisonnement.
Ainsi la règle de hauteur qui plafonne à 10 m la
hauteur des constructions dans un quartier de la ville, délimité par le POS,
est-elle une norme de fond ?
Il en va de
même de la règle qui interdit, radicalement, de construire à tel ou tel
endroit.
Il en va
également de la prescription qui, dans le permis de construire, induit une cession gratuite de terrain
ou la réalisation d’aire de stationnement.
La norme de
fond est objective
quand elle édicte une limite ou une interdiction non susceptible
d’interprétation, comme c’était le cas dans les exemples ci-dessus.
La norme de
fond est subjective
quand elle édicte une limite ou une interdiction subordonnée à l’interprétation
juste de la règle par l’autorité qui l’applique, sous un contrôle d’intensité
variable, du juge, en cas de recours. Le juge se fait une joie de fixer
lui-même cette intensité et de temps à autre de la faire varier. On parle alors
de contrôle restreint ou minimum ou de contrôle maximum.
Ainsi la règle
qui “ interdit de construire à tel endroit sauf si le projet n’est pas de nature
à porter atteinte à l’environnement ”, exige-t-elle une interprétation,
concernant aussi bien la nature du projet et de ses conséquences sur
l’environnement que l’environnement lui-même, inégalement sensible, selon les
endroits. Or, chacun sait que certains projets comportent “ des risques pour l’environnement ” et qu’il existe aussi des “ territoires
sensibles ”.
L’origine peut être de
nature législative ou réglementaire.
Elle peut
être, quand elle est réglementaire, d’origine nationale
(comme un décret ou un arrêté ministériel) ou d’origine locale ( comme un arrêté préfectoral ou une délibération communale
).
Les principes qui
organisent la hiérarchie de ces normes entre elles sont ceux qui s’appliquent
aux actes juridiques. La norme la plus solennelle ou la plus élevée dans la
hiérarchie ( la loi, en ce qui concerne notre domaine ) s’impose à la norme de
rang inférieur, qui ne peut la supprimer et ne peut s’en émanciper que dans des
conditions déterminées par la norme supérieure elle-même ou certains principes
généraux du droit.
Il s’en suit
que “ l’harmonisation ” de deux normes d’origine différente, applicables
en un même lieu, est très difficile quand la norme supérieure semble inadaptée
à la réalité locale.
Ces principes
ne concernent pas les effets des normes qui sont également impératifs et ont la
même force juridique vis-à-vis des personnes et des biens qu’elles concernent,
quelles que soient leurs origines.
La nature de
la norme, aux sens où nous l’entendons, porte sur la matière qu’elle
réglemente. L’une vise l’hygiène, l’autre l’esthétique, la troisième la
sécurité, d’autres une fonction urbaine ( accès par exemple ) ...
Ainsi, ce qui
ne tire pas à conséquence au regard de telle ou telle préoccupation, se
heurtera à un obstacle rédhibitoire, au regard d’une autre ...
Mais la nature
de la norme recouvre des concepts plus subtils encore qu’on peut résumer dans
l’ambition ou la prétention plus ou moins poussée de la norme vis-à-vis de
l’objet ou de l’objectif qu’elle vise.
La norme, dans
notre domaine, peut donc fixer une orientation
« générale » ou « fondamentale », un principe
approximatif ou stratégique, une volonté souvent incantatoire,
elle peut en revanche être aussi d’une extrême
précision. L’échelle géographique de son expression est non dépourvue de
signification juridique. L’assimilation de cette idée
exige une certaine culture.
Ainsi, un
tracé figurant dans un schéma directeur, au 1/25 000, n’a pas le même sens
qu’un tracé, si ce schéma est regardé au 1/2000, au-delà même de l’homothétie
involontaire à laquelle se livre un lecteur ignorant.
Les juristes
affectionnent les principes simples et faciles à énoncer comme à appliquer. Ils
ont donc coutume d’affirmer que lorsque deux normes différentes, quelles que
soient leur nature et leur origine, s’appliquent à un même objet, c’est la norme la plus
restrictive ou la plus contraignante des deux qu’il faut respecter.
Cette réponse
est logique. Si une disposition impose un reculement de 8 m, tandis qu’une
autre impose un reculement de 15 m, c’est bien cette dernière distance qu’il
convient de respecter.
Malheureusement,
ce principe de subordination n’est vraiment pertinent qu’entre normes objectives
entretenant entre elles un lien de subordination de conformité, ce qui n’est qu’un
cas particulier par rapport à la diversité des liens de subordination
susceptibles d’exister et de la diversité des normes.
C’est
l’obéissance la plus stricte, le respect le plus formel dû par la norme
inférieure à la norme supérieure qui conduit généralement à ce que la norme
inférieure ou subordonnée est fondée à édicter une disposition plus sévère. On
y est habitué avec les limitations de vitesse. En urbanisme, il en va de même.
Les “ servitudes d’utilité publique ”
imposent un lien de ce type tant vis-à-vis des autres normes que de la
construction implantée sur le terrain où elles s’appliquent.
Il impose une
obéissance plus élastique (
subjective ) qui laisse théoriquement une marge d’ajustement et
d’interprétation afin que la norme subordonnée ( ou le projet ) puisse
s’adapter à la réalité très diverse qui impose également des contraintes à ceux
qui la (ou le) conçoivent. Il ne faut jamais oublier que la norme de fond, si
elle est nationale, intéresse n’importe quel m² du territoire de la République
( TOM exclus néanmoins ).
Ce principe
est plus récent et nul ne semble l’avoir identifié en tant que tel. L’induction
est un concept juridique flou, de plus en plus fréquent dans le droit de
l’urbanisme. Il se manifeste par des expressions très banales du type “ tenir compte ”,
“ prendre
en considération ”.
Le texte qui
comporte une telle expression “ induit ” une obligation triplement mal
définie :
-
à
cause du caractère vague de l’expression,
-
à
cause de “ l’objet
complexe ” dont il faut “ tenir compte ” ou qu’il faut
“ prendre
en considération ”,
-
et
à cause des caractéristiques non moins complexes et générales du vaste
territoire où l’induction est habituellement recommandée.
Ainsi, la loi
du 13 juillet 1991, pour en avoir un exemple, a complété l’article L 123-1
du code de l’urbanisme, qui fixe le contenu du POS par la phrase :
“ les POS prennent en considération les dispositions des programmes
locaux de l’habitat, lorsqu’ils existent ”. Par chance, il n’en existe
pas beaucoup ou les documents qui portent ce nom ne comportent que des
banalités.
On est ici
devant une loi “ inductrice ” dont ont ne connaîtra vraiment le sens
qu’après annulation de quelques dizaines de POS par le juge qui aura estimé,
dans un moment d’humeur, que l’obligation induite par la loi, a été méconnue.
Les “ lois inductrices ”,
de plus en plus fréquentes, induisent
surtout en erreur.
La norme supplétive est celle qui supplée,
qu’on appelle à la rescousse, à défaut de pouvoir se servir des normes
couramment mises à la disposition.
La norme
supplétive plane donc sur l’espace en attendant qu’on la fasse atterrir quelque
part.
L’exemple le
plus connu est dans les dispositions d’ordre public, que comporte le règlement
national d’urbanisme (R.N.U) et qui restent utilisables même lorsqu’un POS est
en vigueur.
C’est la norme
qui s’efface et disparaît lorsqu’une autre norme est édictée.
Elle répond à
une sage conception du droit, aussi est-elle peu utilisée. Elle évite, en
effet, de cumuler les normes les unes sur les autres, en pâte feuilletée.
Ce fut ce
principe qui fut systématiquement préconisé et utilisé au maximum quand j’avais
quelques responsabilités dans l’exploitation du droit. Ainsi était-il
recommandé de ne pas établir de P.O.S. dans les parcs naturels nationaux et les
réserves naturelles afin de pas embrouiller le statut protecteur spécifique de
ces territoires particuliers.
Il s’agit d’un
principe évident et simple qu’on applique spontanément et qu’on méconnaît de la
même façon.
La norme n’est
opposable à une décision que lorsqu’elle est établie, approuvée et publiée.
Ce qui
existait auparavant, en tant que réalités dérogatoires, demeure. La norme
nouvelle “ ne porte pas atteinte à l’état existant des lieux ”
principe sage auquel on a ajouté en 1967 “
ou à un droit acquis ”
(entendu comme étant le droit tenu notamment d’une décision individuelle en
cours de validité) [ Art L.160.5 du code ].
Ensuite, la
nouvelle norme qui se surajoute aux normes anciennes, inchangées elles aussi,
“ s’harmonise ” tant bien que mal avec elles, selon l’un des
principes ci-dessus.
Il y a
cependant deux nuances à apporter à ce principe avec les “ normes rétroactives ”
et les “ normes
insubordonnées ”.
La “ norme rétroactive ”
est la norme générale qui contraint à mettre en conformité les normes
anciennes, sous peine de rendre celles-ci illégales donc inopérantes ou
génératrices d’illégalités si on les respecte. La loi “ littoral ” en
fait partie.
La “ norme
insubordonnée ” est un cas fréquent et assez particulier. Il concerne
essentiellement l’articulation des effets du “ schéma directeur ” [ dont le seul mais important effet est
défini par l’article L.122.1: “ les programmes et les décisions
administratives qui les (schémas directeurs) concernent, doivent être compatibles avec leurs
dispositions ”], avec “ les
servitudes d’utilité publique ” instituées postérieurement au schéma
approuvé.
De nombreuses
décisions de l’Etat ont été précisément prises, sous forme de “ servitude
d’utilité publique ” pour faire échec à la mise en œuvre d’une disposition
prévue par un schéma. Etait-ce de l’incohérence involontaire ou du
repentir ?.
Car si une telle servitude n’est pas une
décision administrative qui concerne un schéma, qu’est-ce que c’est ?
Cette
méconnaissance des effets du schéma directeur semble devenir une habitude en
matière d’environnement ... en classant ou inscrivant des sites
urbanisables ou des tracés prévus depuis longtemps, notamment sous la pression
d’âmes délicates avant tout soucieuses de leur tranquillité, afin que la
disposition qui les gêne en dérange d’autres ou un environnement déjà protégé
par le document au détriment de la confiance durable qu’on doit accorder aux
dispositions protectrices de l’environnement qu’il édicte. Le nec plus ultra,
en la matière, est l’instance de
classement dont il m’a été donné d’observer l’emploi dans la pire tradition
du “ terrorisme administratif ”.
Il faut dire, pour être juste, que
l’administration qui veille au respect du code de l’urbanisme — d’application
aujourd’hui décentralisée, rappelons-le — a depuis longtemps l’esprit ailleurs
et que les schémas directeurs n’intéressent plus personne.
Les “ normes
insubordonnées ” sont le signe d’une insubordination de l’Etat
lui-même aux principes et au droit qu’il est chargé de faire respecter.
La propension
au cumul qui prévaut, en général, se comprend sans mal.
Il faut
présumer --- même si ce n’est pas toujours, et même quelquefois pas du tout, le
cas --- que l’auteur de la norme croit en son utilité. Sinon il n’y aurait pas
pensé ou se serait opposé à sa mise en service.
Il est alors
évident que si la norme est utile et bonne, il ne faut en priver personne, il
faut l’imposer partout pour l’éternité.
Le phénomène
de duplication ajoute ses effets à cette propension.
La duplication
des normes est un phénomène courant.
Une norme
dupliquée est une norme redondante, qui répète ou réitère une obligation
préexistante. Elle serait innocente si elle avait une rédaction strictement
identique mais en cours de fabrication, on duplique généralement dans
l’ignorance et l’improvisation, on déforme pour se singulariser ou pour éviter
de ne citer qu’une référence, ce qui révélerait qu’on n’a rien inventé.
Il s’en suit
que la norme dupliquée se distingue de la norme initiale par des nuances qui
n’échappent pas à l’oeil exercé d’un requérant obsessionnel ou d’un juge
méticuleux.
C’est pourquoi
les normes nouvelles se substituent rarement aux normes antérieures, dont
l’auteur se souvient comme d’une guigne.
Ainsi se mettent
en branle les forces de la superposition du droit. Le code de l’urbanisme est
loin, à cet égard, d’être une exception mais il est d’une richesse
exceptionnelle.
On serait
amusé d’observer la cohabitation sur un même territoire, d’une directive pour la
protection des paysages et d’une directive territoriale d’aménagement qu’on
aurait assorti, pour complaire à un quelconque particularisme délicat, d'une
charte de parc naturel régional.
L’application
d’une quelconque législation ne manque jamais de soulever des difficultés même
si le grand principe de la non-rétroactivité des lois donne une orientation
quand la loi ne le transgresse pas volontairement.
On ne peut
approfondir cette dimension évolutive du droit qui concerne les deux types de
normes ( de procédure et de fond ) mais seulement signaler l’extraordinaire
tectonique en plaque, qui peut se mettre en mouvement sur autant de couches
juridiques évolutives et, produire ici ou là, des secousses sismiques de très
forte magnitude sur une échelle qui reste à fixer.
Certaines
couches juridiques ont une évolution linéaire positive, ( elles ne
concernent que l’avenir à mesure qu’elles entrent en vigueur ). C’est le cas en
général des lois et des décrets. Pour réduire les difficultés au minimum, il
suffit de bien étudier les dispositions transitoires et se donner un temps
suffisant pour l’entrée en vigueur du texte nouveau.
Certaines
couches juridiques ont une évolution
rapide, ou assez rapide -- au regard des rythmes immobiliers assez lents --
en sorte que l’évolution du droit fait planer des incertitudes sur le
déroulement des projets, soumis à des exigences variables ou imprévisibles.
C’est notamment le cas des POS.
Certaines
couches ont une évolution
régressive et brutale. Il s’agit des couches réglementaires - généralement
d’origine locale - frappées d’annulation par un tribunal. Cette annulation fait
normalement réapparaître, le droit antérieur, avec ses contraintes ou ses
libertés et bien d’autres surprises.
Certaines
couches sont pétrifiées et quasi
immuables. C’est le cas des schémas directeurs d’aménagement et d’urbanisme
approuvés qui sont quelquefois très anciens. Leur modification est soumise au “ principe
confédéral ”, ( Cf.#1999-12-31---D#)entendez l’accord de toutes
communes. Autant dire que l’évolution d’un tel document prend des années et des
années pour autant qu’on arrive à approuver un nouveau document et qu’on
échappe à son annulation par le juge, dès qu’il est approuvé.
S’ajoute la difficulté
tenant à l’annulation de la décision individuelle -- le permis de construire
par exemple -- qui provoque une paralysie ponctuelle de l’opération. Ce n’est
souvent que partie remise et perte de temps mais, hélas, si le droit a évolué,
entre temps, et fait obstacle à une autorisation nouvelle, du même projet, le
mal est accompli définitivement.
Sur ce tapis
roulant, les configurations possibles, sans être infinies, échappent à première
vue à toute classification rationnelle et à toute prévision sérieuse, en
vitesse, délai ou contenu. Il ne semble pas possible d’en donner une
représentation simplifiée ,c’est pourquoi les GRAPHES N°1 ET 3 ( Cf. infra ) sont des graphes statiques et instantanés.
Avec le droit de
l’urbanisme, on joue au poker sans doute mais les règles du jeu et la valeur
des cartes peuvent changer en cours de partie, sans avertissement.
Le jeu en est
d’autant plus excitant pour ceux qui détestent la routine.
L’existence de
normes juridiques superposées n’est pas souhaitable, mais elle est très
difficile à éviter complètement. Toute la question est donc plutôt de savoir si
on résiste à l’ivresse de s’y livrer, si on s’y laisse aller ou au contraire si
on devance, par bêtise ou vanité, le mouvement biologique qui tend à produire
naturellement des normes superposées sans désemparer.
Les cinquante
dernières années, depuis l’apparition d’une législation de l’urbanisme élaborée
( 1943 ) se divisent en trois périodes qu’on peut grossièrement dater
ainsi :
-
avant
1965
-
1965-1983
-
après
1983.
Au début de la
première période, la question ne se
posait guère mais à la fin, elle était devenue une source de paralysie dans la
conception de l’aménagement. Toutefois, cette superposition des normes ne
posait pas vraiment de problèmes juridiques ou contentieux. L’Etat et les
communes consultées, en établissant plusieurs strates de plans d’urbanisme, aussi
inadéquats les uns que les autres, rarement mis en vigueur, entretenaient une
grande confusion conceptuelle sur l’avenir du développement urbain sans pour
autant être vraiment gênés dans leur action, car on pouvait à l’époque
urbaniser, sans risque juridique, à peu près n’importe où, n’importe comment
pour répondre aux exigences du moment. On ne savait pas trop où on voulait
aller mais on y allait sans hésiter.
C’est pour
maîtriser cette entropie nuisible, qu’en 1963-1964, on inventa ce qui allait
devenir les schémas directeurs d’aménagement et d’urbanisme ( SDAU ) et les POS
dans la loi de 1967, avec la ferme intention de réduire à deux, les couches
superposées (issues du code de l’urbanisme) exprimant les éléments les plus
volontaristes des politiques d’aménagement des pouvoirs publics.
La première couche, les schémas, avait une force juridique
amputée de ses effets sur l’utilisation concrète de la propreté foncière,
effets qui étaient réservés au POS. L’idée de contrecarrer toute superposition
parasitaire, vivement rappelée et recommandée par le
Conseil d’Etat dans un rapport remarquable du Président Nicolaï en 1973,
fut tenue d’une main ferme jusqu’aux années 1977-1979, où l’apparition des
directives d’aménagement national, en application des R.N.U fut abusivement
utilisée en faveur de la montagne et du littoral, à
l’initiative déjà, du ministère de l’environnement. Le Conseil d’Etat
fit la fine bouche, à juste raison, devant la bouillie qu’elle contenait. Il
exigea, en 1977, qu’elles fussent approuvées par décret mais le ver, ou plus
précisément le virus, était dans le fruit.
C’est donc au
cours de la 3ème période,
après 1983, année de la loi relative à la décentralisation de l’urbanisme, que
la superposition des normes devint une habitude, sinon une véritable maladie
aiguë et chronique, à accès périodiques.
L’objectif, au
stade où nous en sommes de cette réflexion n’étant pas d’en expliquer les
causes mais, de nous livrer, avec passion au
jeu de poker, il est inutile de s’y appesantir plus.
Cette brève
chronologie permet donc de distinguer, sans être arbitraire, deux époques, Avant la
décentralisation, avec la nuance ci-dessus et Après la décentralisation .
Cette
superposition est illustrée dans le GRAPHE N° 1 ci-après qui montre l’exposition de
la construction, du permis de construire, sur un quelconque terrain, aux
météorites juridiques, venant d’ici ou d’ailleurs.
Il s’agit d’un
graphe statique, à savoir d’un
graphe qui ne représente pas les problèmes difficiles qui suscite l’application
du droit dans le temps ( Cf. § 24 ci-dessus). Il minimise donc la difficulté et
n’exagère pas la complication pour le plaisir.
Dans notre
système constitutionnel, le Pouvoir central ( P ) est le générateur primaire
de normes, d’autant que dans notre domaine --- et moins encore par le passé
qu’aujourd’hui --- l’Europe excrétait moins de règlements ou de directives.
Il était le
maître ( M ) de l’action et de la
doctrine d’utilisation des moyens juridiques qu’il inventait : « le code instrumental » . C’est le nom
qu’il faut lui donner, car ce code ne contenait aucune norme de fond, à
l’exception du plafond légal de densité ( PLD.1976 ) et du R.N.U.. Il était essentiellement un instrument, une suite d’outils.
Le Pouvoir
central avait également le devoir d’harmoniser ( H ) les systèmes juridiques
parallèles préexistants ( les servitudes d’utilité publique) quant à leur
recensement, leur création, leur utilisation et quelquefois, assez rarement,
leur modification. Enfin, il édictait des manuels ( flèches
bleues ciel ) ou modes d’emploi du droit. ( Cf. #1981-03-15---D#et#1981-04-01---D#).
On dirait maintenant des logiciels, comme le fait aujourd’hui Microsoft, sans
se poser la question savoir si c’est bien ou mal, centralisateur ou non puisque
sans explication, le droit est une arme dangereuse qu’on s’en serve à tort ou à
travers ou qu’on le néglige éxagérèment.
Ce corpus, qui
allait au-delà du droit à l’état brut, celui qu’on lit au J.O, n’avait pas la
moindre valeur juridique. Il valait -- ou ne valait pas -- par sa qualité
intrinsèque, son utilité, par sa force de référence, pour les agents d’abord,
pour les professionnels ensuite, pour le public enfin qui souhaitait en avoir
communication et même pour le juge intelligent.
C’est pourquoi j’avais
énoncé un précepte évident et curieux ( Cf.#1983-10-00---D#. PMBA. Précepte
N° 25 ):
“ LA CIRCULAIRE EST UN PAS EN AVANT VERS LA
DEMOCRATIE ”
et l’état de droit
ajouterais-je aujourd’hui. La preuve de sa pertinence vient d’être apportée par
le Conseil d’Etat qui a opposé à l’administration fiscale sa propre
interprétation publiée d’une disposition que les contribuables avaient suivie.
Parallèlement,
et pour des raisons variées, le Pouvoir central, quand il voulait susciter une
initiative, combattre un mauvais penchant, intervenir en un mot, pouvait le
faire en recommandant d’utiliser ces moyens dans tel ou tel sens sans remettre
en question ou toucher en quoi que ce soit l’ordonnancement juridique existant.
Aux préfets et aux services locaux ( D.D.E. ) de faire au mieux avec les
collectivités et de rendre compte.
Ainsi y eût-il une circulaire du Premier
ministre du 4 août 1976 qui exprimait, en une seule page, une politique sans
ambiguïté pour le littoral.( Cf.#1976-08-04---I#)
C’était
primaire et ringard, disons-le, par rapport aux progrès accomplis depuis mais
largement suffisant ! C’était bien sûr plus ordinaire qu’une directive
approuvée par décret et moins propice à du cinéma politique qu’une loi.
Quelques
encadrés rappellent des définitions banales pour lecteurs peu avertis. ( R.
N.U. ; servitudes d’utilité publique ; P.O.S. )
322. LES NORMES NATIONALES..
Il s’agit du R.N.U (F dans le graphe) et des directives
d’aménagement national (B).
Le règlement
national d’urbanisme ( R.N.U ) était
la seule norme nationale, fixant des dispositions objectives ou subjectives,
par décret, pour tout le pays. Il date de 1961 mais existait sous des formes
voisines depuis 1955, mêlé à d’autres dispositions.
C’était la
norme applicable partout et, en tant que
moyen supplétif, dans les communes ayant un POS.
Il n’y en eut
pas d’autres vraiment jusqu’au 27 novembre 1977, date de la directive
“ montagne ”, suivie le 25 août 1979, de la directive
“ littoral ”. Toutes deux s’appliquaient à de très vastes territoires,
avec des effets directs sur l’occupation et l’utilisation du sol, jusqu’au
stade individuel du permis de construire. L’ère de la superposition des normes
était ouverte.
Pour être
parfaitement exact, il faudrait citer la directive “ commerce ” de
1970. En vérité, elle n’en était pas une vraiment, s’apparentant plus à un mode
de traitement interne aux administrations de l’Etat, des ouvertures de grandes
surfaces.
Il faudrait
citer aussi la directive sur les zones de bruit autours des aérodromes,
ordonnée de fait en trois étapes (entre 1972 et 75). Toutefois, son champ
d’application bien délimité et son objet précis en faisait plus une servitude
d’utilité publique. Si l’aviation civile n’y avait pas été hostile, c’est ce
qu’on aurait fait mais cette administration avait peur de recourir à la loi
d’autant que ses servitudes fixant les cônes d’envol des aérodromes manquaient
de base légale !
Ces raisons
expliquent que ces textes ne soulevaient pas de problèmes de superposition de
normes difficiles mais en revanche des problèmes réels, vrais :
·
ceux
de maîtriser l’urbanisation dans ces zones gênées par le bruit.
·
ou
ceux d’orienter l’implantation géographique des grands centres commerciaux en
fonction des schémas d’aménagement naissants.
Des signes
laissent penser qu’après la
décentralisation des POS, les constructions qui avaient été contenues dans
ces zones, sont réapparues... d’où la loi du 11 juillet 1985 (article L.147-1).
Quant aux
grands centres commerciaux, on sait comment loi décentralisatrice et corruptrice
de 1973 a permis d’agir..
Il s’agit (voir le graphe) des servitudes d’utilité
publique ou S.U.P. ( A ), des D.U.P ou déclaration d’utilité publique ( C ) du S.D.A.U
ou schéma directeur d’aménagement et d’urbanisme ( D ) et du P.O.S ( E ).
Il importe
peu, dans notre raisonnement, qu’une norme conditionnant directement
l’occupation et l’utilisation soit approuvée par décret ou arrêté ministériel,
pour être locale.
Elle est
locale non par son acte d’approbation ou son origine, mais parce que son
contenu concret en fait une règle juridique graphique, localisée sciemment à
tel endroit avec une précision telle qu’on connaît, ou en devine, les
propriétés foncières concernées.
Elle est
fondée, bien sûr, sur un texte législatif mais ce texte n’édicte que les effets
abstraits qui n’entrent en vigueur qu’après l’institution, à un endroit précis
par un acte spécifique, de la servitude, ou par l’acte de DUP. Quand ce n’est pas
tout à fait le cas, comme la servitude de passage le long du littoral ou les
interdictions autour des forêts, cette précision localisée demeure,
contrairement aux directives qui édictent des prescriptions générales, et
subjectives le plus souvent , applicables partout et sans aucun discernement.
Les normes
établies localement, rassemblées dans deux documents ( D, le SDAU et E, le POS)
doivent, aussi bien par leur contenu que leur élaboration, s’ajuster plus ou
moins précisément à une réalité géographique (schéma directeur) et
topographique ( POS et documents qui y sont assimilés). Leur étude conduit à
une synthèse des rares normes nationales et à opérer alors des arbitrages entre
la réalité et les objectifs d’aménagement et de protection, c’est-à-dire :
- entre des orientations politiques nationales, exprimées par des principes
ou des abstractions relatives aux buts et au contenu des documents, et des volontés locales, le tout donnant lieu
à la production de dispositions juridiques graphiques et de règlements ( pour
les POS ) ou à des objectifs d’aménagement plus approximativement localisés (
pour les schémas ) ;
- et plus rarement entre SUP
et ces deux documents.
Le tableau N°2 présente l’objet des 68 servitudes. Il
y en avait 66 en 1983. La
diversité de leurs effets et de leur champ d’application est très grande et
elles sont souvent présentes sur le chemin de la décision, elle aussi, par
paires ou brelan, au même endroit
L’intrusion de
la déclaration d’utilité publique ( C )
qui doit être compatible avec le schéma et a la faculté de modifier le POS,
introduit à la fois respect et souplesse, dans le système, ménageant de la part
de l’Etat ou des collectivités locales, un certain droit à l’improvisation . On
a mentionné un peu extensivement, la D.U.P., acte administratif individuel
parmi les normes, car les ouvrages qu’elle permet de réaliser peuvent être
générateurs de contraintes juridiques nouvelles à l’alentour.
L’administration
centrale avait aussi la mission de veiller à l’harmonie de ces législations pour
que leur contenu, dès lors, se conforte au lieu de s’autodétruire et que leur
utilisation effective ne produise pas de contradictions absurdes sur un
territoire donné.
L’harmonisation ( H ) était faite pour cela et exigeait
beaucoup de patience et de ténacité.. Elle n’a pas eu le temps de prendre son
essor et de s’imposer naturellement dans les mœurs, en raison notamment des
particularismes administratifs toujours vifs à se manifester ; du moins
pouvait-on penser que la “ pollution juridique ” , au prix d’efforts
obscurs et soutenus, était contenue dans des limites connues.
Il fallait
aussi veiller à ce que l’existence de “ normes insubordonnées ” ne
vienne pas jeter la panique dans cet ordonnancement qui prenait peu à peu
corps.
Pour être
exhaustif, il conviendrait d’ajouter, les règlements des lotissements anciens
qui, où ils subsistent, s’imposent s’ils sont plus restrictifs que le POS.
On avait donc six types de normes, (A, B, C, D, E, F) susceptibles de se superposer, à un endroit
donné, par paires, brelans, carrés ou quintes, comme au poker.
Au plan national, c’était tout , déjà beaucoup
certainement; le code de l’urbanisme ( partie législative ) était muet, à part
le P.L.D. Pour les normes de fond, il y avait les servitudes d’utilité publique
qui imposaient d’office une conformité,
et il y avait les deux directives qui imposaient une compatibilité avec leurs dispositions confuses et inutilement “ reconcentratrices ”
à un moment où on avait, au plus haut niveau de l’Etat, la bouche pleine à
craquer de décentralisation et de démocratie locale. Qui se souvient de ces
déshonorantes contradictions qui n’inquiétaient guère les « nouveaux
conformistes » et n’étaient pas de nature à calmer les « démocratolâtres » ?.
En revanche,
si l’intégralité du R.N.U subsista jusqu’en juillet 1977, ( F sur le graphe) comme norme supplétive
nationale, on le réduisit à 6 articles seulement après cette date (au lieu de
25 environ) dans les communes où un p.o.S.
était en vigueur.
On pouvait espérer que le “ fatras ” du droit de
l’urbanisme, comme certains se permettaient de qualifier ce droit ou d’en dire
encore plus de mal sans ménager notre administration ( Cf.#1981-00-00---D#),
ne s’aggraverait pas trop.
Personnellement,
j’estimais la cause défendable et l’objectif ambitieux. C’est la raison pour
laquelle, j’étais méfiant vis-à-vis des “ nouveaux conformistes ” qui aimaient tant
brasser du vent sans se soucier de l’épandage de virus et de toxines dans le
milieu environnant.
J’avoue
pourtant ne pas avoir imaginé l’épidémie qui allait s’abattre sur le code de
l’urbanisme et qui en ferait une caricature exemplaire de la régression de
l’état de droit.
Comme on verra
plus loin, chacun y a mis le plus mauvais de lui-même avec une constance qui confond
l’esprit français prétendument cartésien. C’est sans doute être moderne ou
s’avancer, béat, dans la modernité.
L’application de la petite
formule (§1), avec k = 5 et n = 6 produit :
15 paires :superposition de deux types de normes
20 brelans :superposition de trois types de normes
15 carrés :superposition de quatre types de
normes
et 6 quintes :superposition de cinq types de normes.
Ces nombres de
combinaison ne sont pas négligeables mais ils restent à la portée
d’explications compréhensibles et de solutions raisonnables, pour les cas les
plus habituels, à la condition que les autorités :
-
ne
fassent pas preuve de trop de distraction, de négligence ou de mépris vis-à-vis
du droit ;
-
veillent
à rechercher, en cas de désaccord ou de conflit, des compromis à défaut
d’arbitrages formels et solennels, ce qui arrivait néanmoins de temps en
temps ;
-
et
s’attachent à éliminer, par harmonisation, les contradictions juridiques
inévitables entre législations ou applications localisées de normes d’origine
différente quand la géographie ou la nécessité l’imposait.
De nombreuses instructions (
Cf. VOLUME 3 relatif au POS édition
récapitulative en 1981 Cf. [1981-04-01---H-AVANT-PROPOS-AUX-RECUEILS]déjà cité ) avaient ainsi
éclairé la quasi totalité des problèmes de paires de règles, sinon des brelans.
Toutefois,
on peut déjà calculer le nombre de combinaisons qui pouvaient frapper un permis de construire, dans le pire des cas, en rappelant que le schéma directeur
“ inopposable aux tiers ”, ne pouvait être évoqué, ce qui
réduisait le nombre ( n ) de normes
applicable au permis à cinq.
Ainsi,
le permis de construire était exposé à subir des combinaisons à 2, 3 ou 4
normes ( k= 4 ) hors territoire
soumis aux directives d’aménagement et à 2, 3, 4 ou 5 normes pour ces
territoires ( avec k= 5 ).
C’était finalement assez peu compliqué, parfaitement maîtrisable
mentalement et explicable à des personnes peu averties, d’autant que sur les
“ territoires hors directive ”
les quatre normes :
- POS ( 10 000 communes )
-
Servitudes
d’utilité publique (
s.u.p.) assez fréquentes mais
aléatoires.
- DECLARATION D’ UTILITE PUBLIQUE (D.U.P)
éventuelle et assez rare.
- R.N.U
( à titre principal ou à titre supplétif et limité à quelques motifs, dans les
communes disposant d’un POS opposable)
comportaient une
subjectivité réduite ou relativement bien maîtrisée par l’expérience. Cette
subjectivité était, d’ailleurs, plutôt favorable à l’administration pour
refuser, que génératrice d’imbroglios contentieux indénouables en cas
d’autorisation.
Ainsi, avant la décentralisation,
le droit de l’urbanisme était en passe d’être maîtrisé : après les deux
nettoyages de 1967 et de 1976, il fallait, de mon point de vue, un troisième
passage à la machine à laver, que j’aurais souhaité voir se faire en 1982 ou 83
quand la digestion des textes de 1976 et 77 (décrets) aurait été parfaitement
achevée.
Mais notre
encéphale était déjà contaminé par un virus, à évolution lente qui avait
déclenché une maladie auto-immune, à savoir par l’idée de directive. On n’a pas
cité, par exemple, l’horreur annoncée de la directive d’aménagement rural prévu
par la loi -- par la loi cette
fois -- d’orientation agricole du 3 janvier 1980, tombée par bonheur dans
les oubliettes.
Avant même
d’être ravagé par le syndrome immunodéficitaire décentralisé acquis en 1983, le
code de l’urbanisme était donc menacé par des dérèglements secrets.
Comme
précédemment, on doit décrire les normes nationales et les normes locales. Le graphe
N° 2, malgré sa complexité simpliste, permet de se diriger dans le capharnaüm
législatif réalisé en quinze ans.( Cf. #1999-12-31---D#et #1998-04-03-1-D#
)
Il agit sans
doctrine mais c’est son affaire de ne pas en avoir et d’être muet et
respectueux de la décentralisation en s’interdisant de recommander comment bien
se servir des moyens, laissant aux communes le soin de se débrouiller dans le
capharnaüm et au juge administratif la tache naturelle d’arbitrer et de les
maintenir dans le droit chemin. C’est pourquoi la flèche bleue du graphe ne
descend pas.
Il agit aussi
par la loi, car la décentralisation l’oblige à s’adresser aux communes par
cette seule voie. Dans cette hypothèse, il soumet au Parlement des “ lois d’aménagement
et d’urbanisme ” ( L.A.U.), c’est-à-dire des normes nouvelles
qui prennent place dans le code de l’urbanisme. Ainsi, la loi du 4 janvier
1995, dans son article L.111.1.4, a-t-elle planté une banderille nouvelle le
long de tous les grands axes de circulation.
Le code
instrumental en arrière plan demeure mais on ne peut en user de la même
façon, car il est pollué par ces lois.
Il agit
également en modifiant le code instrumental, mais c’est généralement sous des
pressions diverses, pour le polluer un peu plus, surtout dans les procédures.
Plus un code est un capharnaüm, plus on y ajoute d’objets hétéroclites, plus on
les change de place, plus on crée de désordre, et moins il est possible d’y
faire le ménage.
Enfin le
pouvoir central n’hésite jamais à édicter également des lois parallèles qui
vont s’entrechoquer avec les L.A.U..
On retrouve le
R.N.U ( H ), les directives ont disparu et ont été remplacées par les lois d’aménagement et d’urbanisme ( B ), à cette différence près qu’elles ont
pris du poids et de la surface. Ce n’est que justice de les citer brièvement
pour montrer que le pouvoir central pense encore.
Art.L.110. Obligation faite aux collectivités publiques
d’harmoniser leur choix d’aménagement. ! ! ?
Art.L.111.1.1. Fondement des L.A.U. (pour mémoire)
Art.L.111.1.2. Constructibilité limitée en l’absence de POS.
Art.L.111.1..4.Reculement général le long de certaines voies
à grande circulation. ! !
Art. L.121.10. Principes d’équilibre à respecter dans le
contenu des POS. notamment.
Art. L.144.1. et suivants. Dispositions spécifiques à la Corse.
Art. L.145.1. et suivants. “ “ à la montagne.
Art. L.146.1. et
suivants.............. ” ”..................... ...au littoral.
C’est toutefois
sur le terrain des normes locales que le pouvoir central s’est surpassé en
fécondité.
Toujours selon la même définition
matérielle que précédemment, on retrouve les mêmes et quelques autres :
- les servitudes d’utilité
publique (A)
- les déclarations d’utilité
publique ( c )
-
les
projets d’intérêt général ( D ) [
nouveau ], qui malgré leur
nom emphatique , sont des “ non-normes ” et ne
produisent des effets juridiques que par la voie d’une autre décision. Pourquoi
faire simple et commode quand on peut faire compliqué ?
- les schémas directeurs ( F ) qui ont perdu leur complément de
nom ( d’aménagement et d’urbanisme) car la décentralisation a également innové
dans la terminologie ( on se singularise comme on peut),
- les POS, évidemment ( G )
- à ces normes courantes
s’ajoute un amoncellement, dénommé ( XYZ ! ),
dont le nombre est de l’ordre de la douzaine, aux origines et aux objectifs
disparates, sécrétés au fil des années selon l’humeur du moment, sans le
moindre souci d’agencement juridique ou de fil directeur.
Cet
amoncellement mérite le détour. Il oppose une résistance farouche à tout classement
rationnel mais, passé à la centrifugeuse, il se dépose en trois couches
d’inégale densité juridique.
- Les directives pour la protection des paysages [ nouveau ] (1993)
- les directives territoriales d’aménagement (E) [ nouveau ] ( 1995 )
- Les zones de protection du patrimoine architectural et urbain ( ZPPAU
1983 )
- Les plans de prévention des risques naturels prévisibles ( PPR -
1982-87-1995 ). On s’y est repris à trois fois pour y arriver !
Les juristes reprocheront
de faire un sort à part à ces deux dernières créatures qui ne sont que des
servitudes d’utilité publique et de les compter à part comme pour gonfler le CAPHARNAÜM.
On n’a que
l’embarras du choix pour étaler de la brocante à volonté et il ne serait pas de
bonne guerre de le faire sans raison. Il faut isoler ces dispositifs, car ils
peuvent s’appliquer à de vastes territoires vivants et s’ils sont correctement
établis, ce ne sont que des POS par leur contenu, contenu que le p.o.s
peut parfaitement comporter ( Art
R.123.18.II.1°,5° et 6°). Alors pourquoi cette redondance ?
Parce que les P.O.S sont décentralisés tandis que les Z.P.P.AU et les P.P.R ne le sont pas. 1+0=3 !. La décentralisation devait simplifier les choses
mais on n’a pas confiance dans les communes quand il faut être contraignant et
sérieux en esthétique, sauvegarde du patrimoine ou sécurité. CQFD !.
Ainsi, peut-on
étaler, sur de vastes espaces, le droit en deux couches ( POS + quelque chose
d’autre tiré de XYZ !
comme d’un chapeau quand l’Etat soudain se réveille comme par hasard. Ineffable
beauté du régime de « POUVOIR SEPARE »
sinon schizophrène instauré par la
décentralisation aux mérites insoupçonnés ). Si ces couches sont
miraculeusement identiques, à quoi bon ? Si elles sont contradictoires, ce
sera la plus contraignante qui prévaudra, sauf qu’elles peuvent l’être plus et
moins, l’une et l’autre, à la fois, avec des nuances que nul ne peut décrypter.
Sauf le juge naturellement quand il trouve le temps de s’en occuper.
Allez donc
voir le juge pour savoir, il vous répondra dans deux ans, sinon trois et il
annulera ce qu’il ne comprend pas.
On ne dira rien, par
charité, des directives
pour la protection des paysages.
Quant aux D.N.A.T.,
elles ne sont qu’une illusoire espérance pour l’Etat de réintroduire un peu de
cohérence dans l’aménagement atomisé des grandes agglomérations où un schéma
directeur momifié par le “ principe confédéral ” nuit plus qu’il ne
dirige. Laissons-le à ses illusions d’autant que la loi est muette sur
l’articulation des D.N.A.T avec les anciens schémas directeurs qu’elles
sont censées remplacer ! D’ailleurs l’Etat n’en usera qu’anecdotiquement
car il n’a ni les moyens et ni la volonté de s’investir sérieusement dans ces
démarches compliquées qui font ombrage aux tribalismes locaux.
- Le schéma de mise en valeur
de la mer ( 1983 ).
- Le schéma d’aménagement
général des eaux ( 1992 ).
- L’inventaire départemental
du patrimoine naturel ( 1995 ).
- Le schéma de développement
commercial ( 1996 dernier avatar ).
- Les chartes des parcs
naturels régionaux, à certains égards ? ( 1993 ).
Cela fait
trois à quatre “ schémas ” ou “ machins ”
supplémentaires dont les effets juridiques sont certainement indirects ( comme
ceux d’un SDAU ), pour le premier, sûrement incertains et indirects pour les
deux autres et l’inventaire.
Pourquoi ? Pour une
raison juridique élémentaire.
Ou bien, ils
n’ont aucun effet juridique du tout, ne servent à rien et ils n’ont rien à
faire dans la loi. Le législateur est-il stupide à ce point ? Le juge
présume, avec respect, généralement le contraire et finit par leur en trouver
un même s’ils n’en ont pas.
Ainsi le
Conseil d’Etat a-t-il admis dans un avis que les nouvelles chartes des parcs
naturels régionaux s’imposeraient au schéma directeur de l’Ile de France !
Où va-t-on ? Quelle force juridique peut bien avoir l’article L.122.1 dans ces conditions ?
[ Depuis peu, il
convient d’ajouter un machin de plus « les chartes de pays »
pourvues de tous les attributs des schémas directeurs. La loi du 25 juin 1999
ne pouvait pas faire mois qu’inventer quelque chose qui donne du plaisir à
l’ego de quelques uns. On ne cessera donc jamais d’empiler des « machins »
dans le capharnaüm. 25-09-99 ].
- Le plan des déplacements
urbains ( PDU 1982-1996 ).
- Les schémas de massif
montagnard (1986).
- Le schéma régional
d’aménagement et de développement du territoire ( S.R.A.D.T. 1995 ). .
-
Les
schémas régionaux d’infrastructure (1995) [ remplacés depuis,
innovation déterminante qui n’échappera pas au lecteur consciencieux, par des
« schémas des services collectifs » divers avec la même loi du 25 juin 1999. 25-09-99 ]
- Les zones d’intérêt
écologique, faunistique et floristique Z.N.I.E.F.F
( inventées par circulaire de date incertaine comprise entre 1982 et le 14 mai
1991 ) auxquelles le juge a trouvé intérêt et effets contrairement à son
habitude de rechercher une base juridique aux créatures administratives venues
du néant.
- Et, en vedette finale, les Z.I.C.O, d’origine européenne ; on
laisse le plaisir de deviner la signification du sigle bruxellois et d’en
rechercher la référence. Les « nouveaux conformistes » d’autrefois blâmaient
régulièrement les « sigles » administratifs ; on ne les entend
plus beaucoup.
Le caractère
aléatoire tient à ce que le raisonnement précédent concernera ces couches
nébuleuses avec une chance moindre que le juge leur trouve des effets
juridiques ; toutefois, la ZNIEFF a reçu une certaine reconnaissance de sa
part. Donc, il y a de l’espoir.
Si le risque
est faible que ces générateurs de gaz juridique polluant asphyxient un permis
de construire, il l’est moins, qu’ils détraquent une ZAC ou une DUP ... car
ils peuvent énoncer, unilatéralement, en fonction de la motivation qui suscite
leur établissement, d’innombrables considérations très dignes
d’intérêt ... qu’il est fâcheux de fouler au pied à la première
occasion ... et auxquelles l’élite nationale, intellectuelle et juridique,
accorde toujours du prix.
Alors,
pourquoi s’en plaindre ? Et s’en prendre à cette superposition de normes
vagues, qui fait ressembler la France à un gâteau feuilleté ?
Il faudra
répondre, car l’objection est sérieuse et ne peut être rejetée au seul nom
d’une hostilité maniaque à une telle superposition ( Cf. §6 ).
En 15 années
(1983-1998),on est ainsi passé d’un ordonnancement juridique de l’occupation du
sol à six types de couches bien
identifiées à un ordonnancement à n couches, car le nombre de celles qui ont des
effets aléatoires et incertains a été régulièrement engrossé et le recensement
accompli est certainement incomplet. Il reste au moins encore une loi
inutilisée, faute de décret d’application mais nous ne la nommerons pas pour ne
pas la réveiller.
Le nombre n
se compose donc de 8 types de normes
courantes, complexes mais accessibles et de 11 à 12 types, sinon plus, de
normes “ XYZ ! ”
dont les effets juridiques sont certains, incertains ou aléatoires, soit 19 à
20 types de “ machins ” au total, dont 13 à 14 “ machins ”
nouveaux, qui, à un titre ou à un autre, ont la prétention d’énoncer ce qu’il
faut faire, surtout de ne pas faire, dans l’espace où ils peuvent être
utilisés.
En quelques
années le législateur -- à l’exception des Z.N.I.E.F.F quoique l’inventaire départemental prévu par la loi du
2 février 1995 ressemble à une telle consécration -- a élevé 12 ou 13 de
ces “ machins ”
à la dignité législative. Le gouvernement qui les a généralement conçus avec
des administrations qualifiées, le Conseil d’Etat qui a donné un avis,
c’est-à-dire réécrit les textes, ont donc mûrement réfléchi. Le gouvernement
les a présentés avec conviction au Parlement, qui les a examinés, au cours de
quatre lectures en général, en a librement débattu et s’est rallié à l’idée que
ces “ machins ”
étaient bons et avaient un sens, puisqu’ils les a adoptés, quelquefois haut la
main. Ne dit-on pas , à voix basse, avec respect, que la loi
“ littoral ” a été votée à l’unanimité !
La production
s’élève donc à un “ machin ” tous les 15 mois, en
moyenne. C’est cette production hétéroclite qui nous a fait affirmer que le
pouvoir central avait agi sans doctrine. S’il en avait eu une, elle
transparaîtrait.
Il faut donc s’attendre à 15 machins de plus d’ici 2012.
La “ machine à
machins ” a cessé de produire en juillet 1996. Voici deux ans.
La pause a dépassé 15 mois. La machine devrait donc
être prête à excréter un “ machin ”
ou deux, dans l’année qui vient. C’est gravé dans son génotype, mais
elle peut très bien se surpasser et en produire plus pour montrer que son
ventre est aussi fécond que celui de ses prédécesseurs.
[ Le pronostic
s’est révélé grossièrement exact, mais par défaut, pour les deux années
écoulées après le commencement de cette écriture en janvier 98 ( Cf. également #1997-09-23---D#écrite six mois plus tôt). 25-09-99 ]
44. LE POKER JURIDIQUE APRES LA DECENTRALISATION.
L’honnêteté
intellectuelle impose de ne pas jouer au poker avec les 19 à 20 “ machins ”.
Il est en revanche légitime de retenir les 8 premiers ( A - B - C - D - E - F - G
- H ) et de n’en sélectionner que deux parmi “ XYZ ! ”, sans les désigner, n’importe lesquels, en présumant qu’ils
sont susceptibles d’exister, à tel ou tel endroit, par on ne sait quel hasard
et d’apparaître sur le chemin d’une décision quelconque.
Ainsi, après
la décentralisation, considérera-t-on que n
= 10 seulement (au lieu de 6 avant), soit 4 types de normes en plus.
Comme
précédemment, on s’en tiendra au cumul de 5 types de normes au même endroit (k = 5) quoi qu’avec leur pullulement,
on ne peut exclure plus.
Il suffit
alors d’appliquer la photogénique formule
(...) le nombre de combinaisons
avant la décentralisation ( bleu, le nombre dans les territoires à directives).
(1).Les normes issues des lois d’aménagement et
d’urbanisme sont susceptibles de sévir partout contrairement aux directives qui
ne frappaient que la montagne et le littoral( l’exception de deux lois
spécifiques à ces territoires ); on ne peut donc pas distinguer les deux types
de territoire comme précédemment.
(2).Avec n=20 , il y aurait 14 858 quintes ! , cas
d’école heureusement.
Ainsi, pour
seulement 4 générateurs de normes supplémentaires, le nombre de combinaisons
susceptibles de se présenter sur la table du fonctionnaire, du décideur public,
explose vertigineusement, sans doute au bénéfice de la “ transparence ” diront
les producteurs de “ machins ” puisqu’on n’a plus que ce
mot à la bouche aujourd’hui. “ Il est clair que ” ...
selon l’expression tout aussi consacrée en politique quand on se prépare à être
obscur et à noyer le poisson, qu’on n’a pas légiféré pour rien, que la réforme de l’Etat
a fait un bond en avant ; que le renouveau du service public, la qualité des
relations avec les usagers ont fait beaucoup de progrès en 15 ans. L’Etat a
bien envoyé un “ signal fort ” qu’il existait, selon un
troisième tic verbal à la mode.
Plus
sérieusement, s’il était possible auparavant de maîtriser la combinatoire
juridique, non sans quelques embarras de temps en temps, plus personne n’en est
capable aujourd’hui.
Le graphe n’a
pu représenter, par des flèches rouges que 24 paires sur 45. Au delà, ç’aurait
été illisible. Qui peut se targuer d’expliquer l’articulation juste et légale
de certains brelans ? d’ailleurs nul ne s’y est essayé. C’était sans doute
trop risqué et bien fatiguant pour ne pas dire ringard. Il est tellement plus
divertissant de légiférer ou de faire légiférer à tombeaux ouverts !
Les générateurs de tératologie juridique donnent à plein rendement.
Qui s’en
réjouira ? Certainement le requérant -maître chanteur à qui on a offert
sur un plateau d’argent, de quoi puiser à pleines mains, dans la fosse à
ordures juridiques, des “ moyens ” à
n’en plus finir, dont il découvrira avec l’aide du juge qui le met quelquefois
sur la bonne piste, la remarquable toxicité en tâtonnant.
Pourquoi ?
Parce que le juge aura autant de chances de trouver le juste droit, la
légalité, en réfléchissant qu’en jouant aux fléchettes.
Sur de telles
bases, on peut juger n’importe comment, mais surtout annuler tout ce qui se
présente puisque tout peut paraître illégal. L’humeur du moment remplace la
raison quand le problème est impénétrable. On peut aussi tout justifier et
trouver des “ erreurs
de droit ” à la pelle ou mieux encore des “ erreurs manifestes d’appréciation ” arme
suprême et, en inventer, au besoin, en fonction des phobies de l’époque des lieux ou du moment.
Il n’en manque pas.
On ne doit pas oublier ce
qu’on a mentionné au commencement :
- le poker des procédures (qui
se combinent aussi) avec ses dossiers, avec “ leurs demandes incertaines ”
qui sont autant de jokers dans les processus de décision,
- l’application de la loi dans
le temps,
- la complexe hiérarchie des
normes et des liens confus qui les raccordent,
- et la nature juridique
inévitablement de plus en plus envahissante des “ normes nouvelles ”
ce qui est normal puisqu’elles proviennent de lois..
Il est donc
naturel, quand de telles éventualités s’ajoutent pour corser l’énigme, de
considérer le dossier insuffisant et l’étude de ceci ou de cela incomplète.
L’ignorant, le
paresseux ou le peureux juge toujours prudent de demander de meilleures études
ou de prescrire une expertise. Ainsi, se dispense-t-il de faire l’effort
lui-même et gagne-t-il du temps. Le temps, c’est ce qui compte de moins en moins,
c’est ce qui ne compte pas ou ne compte plus dans la décision publique, malgré tous les discours sur la réforme et
l’efficacité de l’Etat .
La pathologie qui se
manifeste maintenant depuis des années semble loin d’avoir exploité toutes les
ressources morbides de la législation.
La décision publique est sur
le terrain juridique, de plus en plus, un jeu de hasard, comme elle l’était
déjà sur le terrain politique. Les précautions, la rigueur, la vigilance du
pétitionnaire sont inopérantes quand l’administrateur n’est plus capable de
garantir la sécurité juridique de ce qu’il décide puisque sa parole ne vaut
guère plus qu’un pet de lapin Ce hasard inadmissible s’ajoute aux aléas
économiques, car tout projet est également dans bien des cas un pari sur
l’avenir.
Nous annoncions en 1987,
qu’on était passé du virus des directives aux toxines des lois d’aménagement
mais nous n’avions pas vu, tout à fait, juste. Le pire, comme on dit
quelquefois, n’est jamais sûr. En onze ans, la réalité a largement dépassé la
fiction du pire. Nous annoncions la même année, la régression de l’état de
droit, avec la prolifération monomaniaque des enquêtes publiques qui polluent
les procédures. Ce n’était sans doute qu’un premier pas.
Aujourd’hui, on a la bouche
pleine de l’état de droit comme on parlait naguère de la démocratie avancée
dans la Russie socialiste. On ressasse une “ valeur ” quand on l’a
perdue.
Donnons-nous rendez-vous à
l’an 2000, pour compter les “ machins ” nouveaux. Il y en aura aussi
sûrement que le soleil nous éclairera.
[* Et voilà la
prédiction réalisée ! La loi du 25 juin 1999 n’a pas pu résister à la
tentation irrésistible de sécréter un « nouveau
machin » plus ou moins opposable avec les
« chartes de pays » . Mais ce n’était bien sûr pas suffisant. La
directive territoriale d’aménagement « DTA » s’est dédoublée tout
naturellement puisque la même loi ajoute à la DTA d’Etat une DTA que peut élaborer par la région de sa propre
initiative. En avant et plein vent sur la Pollution du droit ! Au point où
on en est le « poker » n’en sera que plus marrant ! AG.22-09-99
]
5. LE SYNDROME
IMMUNODEFICITAIRE DECENTRALISE ACQUIS OU S.I.D.D.A
Quand on est atteint du SIDA
(biologique) :
les défenses
immunitaires sont affaiblies sinon détruites,
- les portes de l’organisme
sont largement ouvertes à toutes sortes de maladies opportunistes auxquelles
l’être sain, qui y est quotidiennement exposé, résiste sans difficulté,
- et le développement du mal
s’accompagne souvent de troubles neurologiques ou d’autres malaises aberrants.
La
superposition des normes, dans le domaine de l’urbanisme, a des effets
indiscutables sur la fiabilité et la résistance de la décision publique,
qu’elle soit :
- réglementaire telle que l’approbation d’un document d’urbanisme ( schéma directeur,
POS ) édictant des normes de base essentielles,
- individuelle comme toute autorisation en est une et notamment le permis de
construire
- ou encore hybride comme une ZAC et une DUP qui
ont en commun avec la décision réglementaire d’interférer avec les normes
édictées par les premières ou de s’y substituer et avec la décision
individuelle, de bénéficier à un demandeur bien identifié.
Cette
vulnérabilité sournoise des décisions aux agressions extérieures peut être
transposée du biologique à l’institutionnel. C’est pourquoi elle a été dénommée
“ Syndrome
immunodéficitaire décentralisé acquis ” ou SIDDA, dénomination
qu’il faut justifier.
Il y a dans
notre pays 36 000 communes ( dont 15 000 ont ou auront un POS ) et
une centaine de DDE, environ une centaine de schémas directeurs approuvés mais
souvent anciens, des centaines de ZAC et de DUP, plusieurs centaines de
milliers de permis de construire annuels et bien d’autres actes.
Ces quelques
données “ culturelles ” plus que statistiques calibrent l’enjeu qui concerne :
- d’un point de vue géographique, annuellement des dizaines
de milliers d’hectares,
- d’un point de vue sociologique, un million d’habitants par an (sinon plus avec leur famille
toujours concernée par l’immobilier),
- du point de vue économique, toute l’économie
immobilière et la branche du BTP,
- et du point de vue politique et administratif, de très
nombreux centres de pouvoir.
Même si la
superposition des normes est loin d’être la seule source de difficultés dans la
gestion des décisions ci-dessus, ses effets ont le redoutable privilège de
transpercer de part en part la matière juridique et de n’être arrêté par rien
ou presque, en pulvérisant tout sur leur passage.
L’existence
des normes superposées complique certes l’instruction des décisions - mais
ce n’est qu’un moindre mal -, la malignité vient de ce qu’elle précarise
les bases de la décision prise, qu’elle affaiblit leur valeur et/ou leur
portée. Elle mine les défenses de l’autorité administrative et les garanties
que celle-ci doit à ses administrés quand elle décide.
Cet
“ ensemble de caractères ”, qui prend le nom de syndrome, en langage
médical, est analogue à un affaiblissement ou à un effondrement des défenses
immunitaires. L’organisme atteint est prédisposé à des infections contentieuses opportunistes,
fatales ou d’une extrême gravité, invalidantes pendant des années sinon
incurables ou irréversibles.
C’est cette
première particularité qui vaut au phénomène d’être dénommé “ syndrome
immunodéficitaire ”.
Les infections
contentieuses sont aussi vieilles que l’humanité. L’autorité administrative a
toujours commis des erreurs et des fautes. Il faut le déplorer, réagir,
sanctionner et il n’y a pas lieu de lui ménager des privilèges qui l’exemptent
de ses responsabilités. C’est une tout autre affaire, cependant, de la mettre
en position systématique d’infériorité, vis-à-vis des agents infectieux.
Mais pourquoi “ décentralisé ” ? Et pourquoi “ acquis ” ?
De même qu’il
a fallu un certain temps pour discerner que certains malades atteints de
cancer, de septicémie, de tuberculose ..., maladies courantes et connues,
n’y succombaient qu’à cause d’un déficit immunitaire inexpliqué, de même il a
fallu un certain temps pour “ reconnaître ” -- plus que pour
pronostiquer d’ailleurs -- que l’origine du S.I.D.D.A provenait de la
décentralisation de l’urbanisme. Et encore cette thèse est-elle encore
contestée par quelques esprits attardés comme on en trouve toujours !. De
même également, il fallut un certain temps pour reconnaître officiellement que
le S.I.D.A se transmettait par le sang, car cela faisait de la peine à des
milieux et à des moeurs très bien en cour.. ; et on eut le sang contaminé.
Il suffit de
démonter le processus mécanique de génération spontanée de normes nouvelles
pour le démontrer. Le graphe n°3 en donne
une représentation simplifiée.
A l’origine du
syndrome, il y a la décentralisation de l’urbanisme qui date de 1983 (Loi du 7
janvier 1983).
Toute décision
d’urbanisme -- et on le sait depuis qu’il en existe -- concerne l’environnement
soit pour le conserver avec ses
interdictions nombreuses ainsi que ses refus, soit pour le transformer avec les possibilités de faire qu’elle octroie à
certains espaces . C’est la principale raison d’être de son contenu. Ses effets
sont immédiats ou différés selon sa nature et la demande qui se manifeste dans
l’écosystème économique et social .
Cette
faute devenait une faute démocratique, et par conséquent, le signe d’un défaut
(on dit souvent d’un déficit) de la démocratie locale, faute plus lourde encore
que celle que pouvaient commettre les décideurs nommés, car elle touchait aux
fondements mêmes de la vie en société.
La partie du graphe, couverte d’une fine trame verte, schématise ces deux
idées. Elle correspond grossièrement au premier cycle de pollution juridique
(1982-1985), avec un pic élevé en 1985 (deux lois en juillet).
Ainsi,
la décentralisation a doublement fait progresser la démocratie locale :
·en confiant des attributions
accrues aux communes plus démocratiques,
·et en édictant des
contraintes nouvelles destinées à obliger les décideurs élus, à être vraiment
“ démocratiques ”.
Nul ne faisant de réserve
contre plus de démocratie, le raisonnement est convaincant même s’il est
complètement erroné.
Parallèlement,
on se prémunissait contre d’éventuels dérèglements ou négligences des autorités décentralisées, en édictant ou
en prévoyant d’édicter par la loi, des normes de fond sur le contenu de
l’aménagement lui-même soumis au contrôle de la légalité.
Malgré
les convictions béates qui justifiaient cette théorie, il y avait des vices
cachés qu’il fallait soigneusement dissimuler, afin de ne pas brouiller les
perspectives heureuses de ces lendemains nouveaux.
Pour
réduire les effets regrettables éventuels de ces déficiences, il était
impératif d'imaginer, parallèlement à la "décentralisation plus
démocratique", des "garde-fous", ce fut souvent le terme utilisé,
contre la "folie démocratique" sans doute, qui risquait de sévir dans
l'urbanisme décentralisé.
Ces
"garde-fous" visèrent donc deux objectifs :
- le contenu de l'aménagement, celui des décisions d'urbanisme dont le contenu
peut nuire à l'environnement. On inventa donc des dispositifs nouveaux pour
contrecarrer ou contenir la "folie locale". Ce sont les "normes
de fond", édictées par la loi, dont l'Etat devait surveiller le respect et
dénoncer les transgressions au juge, au moyen du contrôle de la légalité.
- le comportement des décideurs élus, pour réfréner leur folie en
"démocratisant", à qui mieux-mieux, les procédures. Ainsi, les
décideurs élus respecteraient mieux le peuple dont il sont issus, étant entendu
par peuple “ les minorités marginales hostiles ” et mécontentes,
comme on en trouve partout. Et par la même occasion on
"démocratisait" aussi les procédures qui restaient de la compétence
des décideurs nommés par l'Etat pires encore que les premiers, comme on sait.
Ainsi que nous
l’avons déjà signalé, le virus était présent dans les encéphales, bien avant
1983. Il l’était aussi dans les codes, les lois et les dossiers, avec les
directives , avec la demande incertaine, à géométrie variable et discontinue
dépendant de l’humeur des uns , des autres et du juge, avec l’étude d’impact
prévue par la loi du 12 juillet 1976.
Il suffisait
par conséquent d’un accident conjoncturel, d’une certaine libération des
moeurs, en quelque sorte , pour qu’il prolifère — comme celui du S.I.D.A.—
et contamine l’ensemble des processus de décision avec les toxines et
pollutions contentieuses qu’il a la propriété de sécréter.
L’accident fut
la décentralisation de l’urbanisme.
Ainsi la loi
de décentralisation, en janvier 1983, a-t-elle, immédiatement, en son sein
même, posé les premiers garde-fous contre la folie locale, (trame verte du
graphe N° 4) et depuis, on n’a pas cessé d’en dresser de nouveaux, en quinze
ans, à la cadence moyenne constatée d’un “ machin ” tous les quinze mois, déclenchant de
nouvelles éruptions locales de pollutions.
Telle est
l’économie générale du S.I.D.D.A, générateur de pollutions juridiques et de
toxines paralysantes portant une atteinte directe aux défenses immunitaires des
collectivités publiques, dépréciant la sécurité juridique qui doit entourer
leurs décisions. Le poker juridique n’est que l’expression imagée et
théorique du potentiel polluant qu’elles couvent en secret, à l’insu d’un
public anesthésié par les progrès fulgurants des vertus démocratiques en
développement ascendant devant les tribunaux.
Le syndrome
étant essentiellement issu de la décentralisation, il mérite la qualification
de “ décentralisé ”
et il mérite la qualification d’ “acquis ”, acquis avec la décentralisation,
car il n’existait pas avant, du moins sous la forme maligne, générale, durable,
incurable qu’il connaît désormais.
Dès lors il
était assez facile de prévoir que l’état de droit et l’aménagement allaient
régresser à grande vitesse, sous l’effet corrosif de la POLLUTION JURIDIQUE répandue par les
lois, effet lui-même générateur de normes nouvelles pour combattre ces effets
secondaires imprévus. Ce sont cependant des choses qu’on ne dit pas quand on
les pense et auxquelles les idéalistes - les nouveaux conformistes - ne pensent
même pas.
Ce sont des
choses auxquelles on pense généralement sans oser les dire autrement qu'en
langue de bois, sans en désigner les causes car ce serait indélicat.
Personnellement,
je ne me suis jamais privé de dire les choses comme je croyais les voir. Aussi,
me suis-je permis sous les titres :
"Du virus de la directive aux
toxines des lois d'aménagement ( Cf. #1987-07-00---D#R.F.D.A).
"Prolifération des enquêtes
publiques, régression de l'état de droit ( Cf. #1986-03-00---D#R.F.D.A ).
"Le juridique et le
politique" ( Cf. #1983-09-00---D#Revue
administrative ) au sujet de la fausse fenêtre du contrôle de la légalité,
et à
l'occasion de bien d'autres publications ou colloques, de dénoncer la
dégénérescence inscrite dans nos lois.
Avant le
sécrétion inévitable d’un prochain “ machin ” j’ai tenu à dresser le bilan
quantitatif de la pollution juridique sur 30 ans. ( Cf. R.F.D.A. septembre
1997.#1997-09-23---D#)
Comme je ne
suis ni un génie, ni un astrologue, ce que je pouvais percevoir moi-même, bien
d'autres l'ont également perçu.
Hélas, il faut
bien le reconnaître, à moins que ce ne soient mes sens et ma raison qui
défaillent, que la décentralisation et l'environnement sont l'objet d'un
certain fanatisme, d'une sorte d'intégrisme intellectuel, d'un conformisme
général pesant. Ces deux générateurs entretiennent un vrai terrorisme de la
pensée et censurent toute déviation par une chape de silence. On n’évoque donc
jamais ces problèmes franchement. On n’ose pas.
Hélas un
malheur n’arrive jamais seul !
Depuis
quelques années, la corruption a jeté une ombre d'opprobre sur la
décentralisation et a rendu suspecte la gestion démocratique ; ces moeurs
détestables justifient qu’on resserre le filet des lois sur les décisions. En
revanche l'environnement avec ses
alarmes, réelles ou supposées, avec l'exploitation facile que permettent
certains accidents ou certaines fautes, avec les peurs mystiques suscitées par
la proximité du prochain millénaire, a le vent en poupe. Il y a donc matière à
légiférer derechef.
Les
générateurs de pollutions juridiques sont au point et prêts à cracher.
La corruption
a donné lieu à la loi du 29 janvier 1993 qui n'a pas failli aux espoirs qu'on
pouvait en attendre. Nul ne sait rien de ses effets sur la corruption mais on
connaît bien les complications juridiques inutiles qu'elle a inventées dans
notre domaine.
Le S.I.D.D.A
sévit dans trois sphères distinctes, le pouvoir central, le pouvoir local et le
pouvoir juridictionnel.
L’affaiblissement
critique des défenses immunitaires produit des effets primaires, dont le poker
juridique est une illustration et des effets secondaires, plus discrets et
moins faciles à isoler, qui s’apparentent à ceux d’une psychose ou d’une
névrose, selon le cas, à la fois productive et déficitaire, à caractère
chronique, assortie d’accès périodiques plus ou moins réguliers.
Ce
sont tous ceux dérivant de l’incertitude, de l’insécurité juridique, des
complications, du chantage, des
procès, des diatribes et des polémiques etc. qui détournent l’attention des
réalités.
Ils sont
extrêmement divers et objectifs. Ils font l’objet de nombreux colloques au
cours desquels on évite soigneusement de s’en prendre à ses véritables
origines : le délire environnemental et la mystique de la
décentralisation.
Ils dérèglent
les conditions d'exercice de toute une branche de l'économie, suspectée des
pires forfaits, accusée de méfaits imaginaires alors que la responsabilité
première est incrustée au sein de l'encéphale même des pouvoirs publics qui ont
perdu la maîtrise des événements en abandonnant à l'avenant la genèse du droit
et son utilisation qu’il fallait tenir d'une main ferme et éclairée. Le S.I.D.D.A, comme le S.I.D.A, a fait
boule de neige, mais on n'a pas de préservatif pour s'en prémunir en prenant le
plaisir de décider, comme on en a un pour le second. Il n'y a pas non plus de
collecte de fonds charitable ou de mouvement d'opinion pour le combattre. Au
contraire, la mode consiste à en flatter les manifestations les plus funestes
comme autant de revanche de la "société
civile", du petit sur le gros, du faible sur le fort, de l'honnête sur
le corrompu, de l'altruiste sur le “ spéculateur ”.
Notre société,
comme elle y excelle, marche sur la tête, la bouche en cœur
Ces effets
primaires sont directement liés au déficit immunitaire qui rend plus
vulnérable, à tous points de vue, la décision publique.
Nous
n’insisterons pas beaucoup, car, nous les avons souvent évoqués.
Et, pour bien
montrer que cette préoccupation n'est pas récente, ni une manifestation
d’humeur opportuniste, un article publié en 1976, sur le thème “ les voies tortueuses de la clarification du droit de
l’urbanisme ” ( Cf.#1976-03-00---D#) témoigne des craintes qu’on pouvait
déjà avoir à cette époque. Il recense les obstacles qui se dressent sur le
chemin d’un état de droit plus satisfaisant. De fait, nous avons beaucoup
régressé !.
Elle se manifeste
par des désordres psychologiques et comportementaux variables selon les
acteurs. Ses composantes peuvent être maniaco-dépressives, schizophréniques ou
névrotiques à caractère chronique en général; leur intensité connaît des
variations périodiques difficiles à qualifier, à cause de leurs aspects “ productifs ” pour les uns (extériorisation
exubérante, agitation) ou « déficitaires »
chez les autres (repli sur soit, dégoût pour la vie, ...), très souvent
accompagnés de bouffées délirantes (glossolalie, schizophasie, propos qui ne
veulent rien dire etc.).
Les phases
“ productives ” vont souvent de pair avec la production de “ machins ”.
Le sujet
atteint conserve une perception intacte. Il entend le bruit, il devine le
risque, il pense au paysage en regardant une entrée de ville ou le marais
poitevin ; il redoute, comme tout individu normal, toute infrastructure
auprès de chez lui ; il écoute attentivement les souhaits des
propriétaires électeurs, il peut aussi bien vouloir du monde autour de lui que
redouter d’être envahi. Bref, il perçoit justement l’environnement tel qu’il se
présente, dans ses dimensions plurielles, comme il est de bon goût de
s’exprimer depuis peu.
Malheureusement,
son cortex où siège, selon toute vraisemblance, la maladie, observe cette
réalité comme un segment séparé du reste qu’il ignore et, comme si cette ne
faisait pas partie d’un tout ; il en fait une idée fixe, il “ construit ” un caprice comme d’autres “ construisent un grève ”, élabore une
“ construction ” délirante et part en
campagne, en proie à une poussée d’égocentrisme aigu, s’il est en phase
productive pendant que d’autres sujets, en phase déficitaire et dépressive,
détachés du réel, ne réagissent pas, accordant comme un consentement passif aux
égarements du premier, mais on ignore s’ils en sont conscients ou pas.
La
psychopathologie frappe le pouvoir central, le pouvoir local et le pouvoir
juridictionnel, avec des effets nettement différenciés.
Conséquence du
S.I.D.D.A., affection opportuniste, la psychopathologie secondaire ( P.P.S )
l’est également dans tous les champs du pouvoir où le syndrome sévit.
Le pouvoir
central peut être aujourd’hui réduit aux ministères de l’équipement, de
l’environnement, au gouvernement et au Parlement.
On pourrait
s'en tenir aux manifestations actuelles du désordre mental mais on ne les
comprendra vraiment qu'en remontant à ses racines anciennes.
Cette
réflexion n'ayant aucune visée thérapeutique car on connaît suffisamment l'état
incurable des sujets atteints, on ne fonde aucun espoir sur l'intérêt que
présente une quelconque tentative d'explication étiologique qui s’adresse
essentiellement à la raison. Elle peut tout au plus intéresser les historiens.
Il conviendra
cependant d'expliquer la neurodégénérescence à
évolution lente et apparemment irréversible.
Pour n'en
rester qu'à ce problème précis de la superposition des normes, les tentations
d'en cumuler ne datent pas des quinze dernières années.
Avant la décentralisation,
l'administration de l'urbanisme dépendant du ministère de l'Equipement, dut
subir trois assauts paralysants venant du ministère de l'agriculture.
Le premier eut lieu en 1967,
l'objectif n'était rien d'autre, par corporatisme intéressé et sans autre
raison objective qu'un partage du pays en deux aires d’influence ( dans la
France urbaine, l'Equipement établirait des schémas directeurs d’aménagement et d’urbanisme ; dans la
France rurale, l'agriculture établirait des
plans d'aménagement rural ou P.A.R ), comme de grands fermiers généraux se
seraient répartis des prébendes. Cette bataille archaïque d'un corps de l'Etat
en perte de vitesse et peu soucieux des intérêts de la nation eut quand même
pour conséquence de retarder pendant trois ans le décret d'application relatif
au POS. Il était prêt en 1966, il parut au JO en octobre 1970. Beau résultat.
Les P.A.R, inventés malgré tout , sombrèrent dans l'oubli.
Un assaut comparable
se reproduisit en 1976 quand l'Equipement proposa de créer des zones
d'environnement protégé ( Z.E.P. ), pour les communes rurales peu concernées
par l'urbanisation, afin de les dispenser d'établir un POS, plus complexe et
plus long. Comme en 1967, l'administration de l'agriculture intervint auprès du
Parlement pour faire amender la loi et confisquer à son profit le nouvel
instrument. Il arriva ce qu'il devait arriver dans ces batailles où l'amour
propre remplace la raison. Le régime prévu pour la Z.E.P était impraticable et
l'instrument fut inutilisé puis supprimé.
Le troisième assaut eut lieu à l'occasion de la
loi d'orientation agricole du 3 janvier 1980. Il y avait une directive
"montagne" et une directive "littoral". Le ministère de
l'agriculture voulait par conséquent, pour se faire une place, une
"directive d'aménagement rural". La loi fut bien votée avec sa
directive mais l'administration fut incapable de la rédiger tant ce qu'on
pouvait y mettre était stupide ou superflu, car en matière d'occupation des
sols, tout existait déjà. Puis le pays changea de majorité ... Voilà à quoi on
passe quelquefois son temps et comment des normes monstrueuses font
soudainement apparition.
[ Un quatrième assaut victorieux, sans bataille il est vrai, vient
d’avoir lieu avec la loi du 12 juillet 1999, loi d’orientation agricole, qui s’est
ingéniée de nouveau à introduire quelques virus dormants dissimulés cette fois
dans le code rural, qui ne demanderont qu’à infecter les POS le moment venu, si
on néglige les préservatifs. Attention aux troubles de la vigilance ou de
l’attention, ils ne seront pas pardonnés. A.G. 25-09-99 ].
Le ministère de l’équipement
Responsable de
l’urbanisme aujourd’hui décentralisé, cette Administration a toujours eu dans
ses attributions le code de l’urbanisme et de l’expropriation (enquêtes
publiques, déclaration d’utilité publique), deux domaines convoités par celle
de l’environnement et usurpés de temps à autres, par elle.
Victime, si
l’on ose dire, de la décentralisation, elle ne s’en est pas encore remise et
connaît un état de repli sur soi, fait de détachement, d’indifférence accusée
au monde extérieur, troublée seulement par quelques accès de glossolalie ou de
schizophasie qui n’intéressent quasiment personne. Loin des réalités et peu soucieuse
d’en connaître l’évolution, ce qui lui demanderait un effort mental qu’elle est
incapable de fournir, elle figure plus qu’elle n’agit et, quand il lui prend de
le faire, il faut tout craindre de sa part, car elle ne maîtrise plus la
matière qui lui est confiée et lui brûle les doigts. Aussi, ce qu’elle peut
faire de plus utile, elle le fait par inertie en neutralisant une part des “ machins ”
dont rêve l’environnement, et à l’occasion, dans un moment de lucidité active,
répare avec retard quelques erreurs ou inadvertances provoquées par excès de
pollution juridique ou un incontinence juridictionnelle. La psychopathologie
“ déficitaire ” et dépressive de cette administration n’exclut pas de
sa part des accès “ productifs ” peu compréhensibles de “ nouveau
conformisme ” sans
qu’on sache s’il s’agit d’une foucade “ post-moderne ” selon un
vocable qu’elle affectionne ou d’une résurgence maladroite du besoin d’exister.
Epave administrative, comme on en trouverait ailleurs en cherchant un peu,
tiraillée à hue et à dia, elle inspire un sentiment de pitié et de
commisération d’autant plus sincère qu’elle enferme de nombreux agents de
qualité dans son néant.
On verra dans
ces propos d'ancien combattant, un témoignage aigri des batailles d'influence
qui font le piment de la vie interministérielle ainsi que le regret de n'avoir
pas vu l'administration de l'urbanisme écraser ses "adversaires".
C'est à la fois vrai et faux. C'est pourquoi, il convient de remonter dans le
temps pour mieux comprendre l'étrange psychodrame qui oppose environnement et
équipement.
Le ministère de l’environnement
Tuteur attitré
des “ minorités
marginales hostiles ” ( M.M.H ) à tout ce qui bouge autour d’elles,
détenteur des principales prérogatives que l’Etat a conservées en matière
d’aménagement de l’espace -- et temporairement chargé au surplus et par hasard
politique de l’aménagement du territoire depuis peu – le ministère de
l’environnement s’estime depuis toujours investi de la mission de sauvegarder
l’environnement, sous toutes ses formes. Son action, qui est loin d’être
négligeable, butte depuis ses origines en 1971, sur l’aménagement de l’espace
et l’urbanisme, les équipements et notamment les grandes infrastructures
auxquelles il voue une hostilité maniaque soutenue, quasi religieuse à
plusieurs égards.
Par religion également, mais aussi sous la
pression de ses
clientèles et de ses lobbies de minorités mécontentes des élus locaux et de la
démocratie locale, insuffisante à leurs yeux, qu’ils pratiquent, il
est attaché à une démocratisation accrue des procédures et de la vie
politique, avec l’idée, non dépourvue de fondement que plus une procédure
est démocratique, moins elle est efficace et plus elle a de chance de ne pas aboutir. L’idéal, encore
inaccessible, du référendum local, couronnerait plus de vingt ans d’attente et
de revendications en conférant à ces minorités un droit de veto contre tout ce
qui leur déplaît.
C’est
pourquoi, pour cette administration, on peut parler de “ psychose productive chronique ”,
jalonnée de crises aiguës, entre lesquelles elle éprouve de profonds sentiments
de frustration et de solitude, en raison de la résistance passive de son alter
ego, le ministère de l’équipement, érigé artificiellement en ennemi, car il en
faut un pour montrer qu’on existe.
Il ne faut pas
être grand clerc pour considérer que l'environnement est un impératif majeur
des sociétés actuelles, avec leur développement technologique effréné, leur
croissance démographique, leurs fantastiques capacités de transformer les
écosystèmes, d'y détruire ou d’y appauvrir la vie ou d'en dégrader la
géographie physique.
Je n'ai pas,
personnellement, attendu la création d'un ministère spécifique pour avoir des
convictions à ce sujet. C'est en 1969 que je m'exprimai pour la première fois à
ce sujet, dans un article d'un ouvrage collectif consacré à l'Europe,
modestement intitulé : "la redécouverte des richesses naturelles".( Cf.#1969-06-00-3-D#)
Ma médiocre expérience,
à l'époque, et l'influence féconde de mon entourage administratif qui m'a tout
appris, ne laissaient aucun doute sur l'absolue nécessité de canaliser
fermement la croissance urbaine dont on ne maîtrise jamais les flux, de tenir
sans faiblesse la localisation des grandes infrastructures nécessaires et
d'instaurer des protections solides et pérennes, je n'ose pas dire durables
pour éviter le mot de circonstance à la mode aujourd’hui, contre le
cannibalisme urbain, dans les espaces précieux, exploités ou sauvages. ( Cf. #1975-02-24---D#où
j'exprime au nom de mon administration une doctrine sans équivoque que j'ai
vainement essayé de retrouver à la puissance moins deux chez les donneurs de
leçons qui se prenaient pour des mouches du coche ). Quand on regardait le
Tiers-Monde, on avait déjà une vision de cauchemar. Notre beau pays, même s'il
s'y prenait un peu tard, avait le couteau et le pain pour bien faire.
La question de l'administration chef de file du
combat, ne m'intéressait que vis-à-vis de l'efficacité des politiques de longue
haleine à concevoir et à appliquer. Avec ses attributions traditionnelles,
l'administration de l'urbanisme rattachée à l’équipement, était au cœur de
l'affaire et l'essentiel dépendait d'elle sans avoir à convoiter les pouvoirs
des autres mais sans accepter pour autant d'être entravée par leur
particularisme jaloux. J'ai mis longtemps à prendre conscience du handicap
fondamental que représentait, vis-à-vis des autres et du monde extérieur, son
intégration parfaite au sein du grand ministère de l'équipement créé en 1966,
de la base départementale au sommet ministériel.
Les querelles
agricoles de 1967/1976 le mirent très bien en évidence. Celle de la
même époque, sur l'architecture, en confirma le tour profond, absurde et malsain.
( Cf. Thème 14. #1400# ). La qualité de l’urbanisme et de
l’architecture.)
Au sein de
l'Equipement, et je crois avoir des
titres pour en témoigner, l'administration n'était inféodée à aucune clientèle
socio-politique ou professionnelle, contrairement à des directions voisines
bien plus proches par leur point de vue ou leurs activités, de puissances
extérieures influentes, qu'il s'agisse de logement,
notamment social, de transports terrestres
notamment ferroviaires ainsi qu'à un degré
moindre, contrairement à une idée reçue, de routes et
de travaux publics.
Qu'on ne se
méprenne pas sur cette autonomie vis-à-vis de ses potentielles clientèles. Elle
n'y était pour rien. Seule une configuration historique singulière peut en
donner un semblant d'explication. Cette singularité se retrouvait d'ailleurs
dans la base départementale où les gens de l'urbanisme n'étaient pas
conditionnés de la même façon que leurs collègues routiers, dans leurs bons ou
mauvais côtés, indépendamment de leur corps d'origine. Sans idéaliser en aucune
façon les mérites, on peut dire néanmoins, avec force que l'administration de
l'urbanisme, malgré son poids relatif moindre en effectif et en budget, par
rapport aux autres directions, n'était en rien subordonnée aux doctrines des directions
voisines et si elle se sentait une mission ou une vocation, c'était plutôt
celle "d'urbaniser"
ses sœurs, beaucoup plus incrustées dans leur logique sectorielle. Il en
résultait, de temps à autre, des tensions.
Vis-à-vis de
l'extérieur, où ces nuances ne pouvaient guère apparaître, l'administration de
l'urbanisme n'était qu'un membre parmi d'autres appartenant à ce ministère
bétonneur, bitumeur, démolisseur, transformateur et elle avait objectivement
contre elle, les défenseurs des vieilles pierres, les prétendus défenseurs de
l'agriculture et un peu plus tard les défenseurs de la nature ... ainsi
que quelques autres, du côté de l'industrie en particulier, avec ses "grands feudataires",
hostiles à toute idée de soumettre leurs activités au code de l'aménagement de
l'espace ( le code de l'urbanisme ), sans compter la masse des indifférents qui
ignoraient tout de tout et suivait le mouvement en répétant les idées toutes
faites des aboyeurs habituels.
La seule administration à laquelle il
revient de rendre un hommage particulier, pour sa capacité de comprendre
l'espace et les exigences de son aménagement, ce fut celle des Armées, avec
laquelle il n'y eut jamais l'ombre d'un faux problème, contrairement à bien
d'autres qui ne voulaient rien entendre. Je pense notamment à la SNCF et à sa tutelle qui n'ont
d'ailleurs guère changé. Peut-on espérer de RFF
?
Vis-à-vis des
collectivités locales et des communes notamment, l'administration de l'urbanisme
était à la fois un soutien loyal, un collaborateur sérieux et un emmerdeur patenté, selon le cas, mis à part toute
question personnelle qui pouvait atténuer ou aggraver l'ambiance, quand elle
pouvait se tendre. Il ne fallait pas avoir une prescience innée pour apprécier
l'effort considérable que les élus locaux auraient à faire pour
"intérioriser" et faire leur, les dogmes essentiels de l'urbanisme :
-
ne pas faire
n'importe quoi, n'importe où, n'importe comment, sous prétexte que l'électeur
le veut,
-
savoir faire
coexister des intérêts contradictoires sur un espace convoité par des forces
antagonistes et aléatoires, soudainement mises en contact.
Cette conception, à la fois discriminatoire et
arbitrale, n'appartient à personne en propre ; quand elle est
comprise par beaucoup parce qu'elle est "intériorisée",
un arbitre se dégage naturellement et dans la plupart des cas, ce ne peut être
que l'Etat, incarné par un représentant quelconque, celui qui est le mieux à
même de jouer ce rôle, dans une circonstance donnée, sans avoir nécessairement
de titre officiel pour agir. C'est un fonction de fait induite par la nature
des choses qui n'était qu'exceptionnellement remplie par le préfet même si sa
présence éloignée était essentielle, en tant que garantie et recours contre
certains excès subalternes.
La question
centrale, à
mes yeux, n'était pas celle se savoir qui devait détenir les "compétences", "signer les permis de construire et au nom de qui", vision
médiocre de nains obsédés par l'écharpe, le timbre du papier à lettre ou
l'envoi du bordereau. Elle était d'avoir une meilleure maîtrise du désordre et
de l'étalement urbain, sous forme de grosses opérations improvisées au hasard
des grandes propriétés mises à la vente, sous forme de mitage insidieux et
envahissant, sous forme d'équipements divers, notamment d'infrastructures, dont
les localisations, quand elles sont variables, évolutives, aléatoires, étaient
autant de générateurs d'urbanisation mal placées, d’effets négatifs sournois et
de nuisances imprévues.
Les
gens, sans génie, comme moi, pensaient que la route serait encore abrupte,
sinueuse et longue. Les "nouveaux conformistes", les idéologues ou les
songe-creux, les affamés de pouvoir local, les «démocratolâtres »
voyaient les choses autrement. Le transfert des compétences devait, à les
entendre, mettre fin à une administration de l'urbanisme trop lointaine et trop
compliquée, brimant les communes sans raison. Il devait ouvrir des horizons
nouveaux et radieux à l’aménagement.
Vers
la fin des années 70, quand ces rêveries prirent corps, je pensais plutôt,
devant les étapes qui restaient à accomplir et les problèmes à surmonter, qu'il fallait
resserrer le couple de l'aveugle et du paralytique, sans savoir qui de l'Etat
ou de la commune était l'un ou l'autre. Ils avaient bien plus besoin l’un et
l’autre, de se comprendre et d'unir leur force, de reconnaître leur mutuelle
nécessité pour compenser leurs faiblesses congénitales qui reprenaient
immédiatement le dessus en s'isolant, que de se séparer, fût-ce à l'amiable.
Les
« monomaniaques
du pouvoir local » --- et
ils n'étaient pas majoritaires --- voulaient la décentralisation de
l'urbanisme pour satisfaire leur amour-propre, conscients qu'ils étaient par
ailleurs quand ils étaient intelligents, que l'aménagement des agglomérations
en seraient le premier à en faire les frais.
Devant
le phénomène économique et humain de l'urbanisation, malheureusement négligé
depuis toujours en France, l'embryon de culture
commune qui se faisait jour, avait besoin, pour prospérer, du soubassement "technique" et "doctrinal"
de l'administration et de l'appropriation
efficace et authentique d'un grand nombre d'élus. On ne peut pas dire
que c'était une vue de l'esprit quand on constate aujourd'hui le conformisme
frileux et figé dans le POS, le permis de construire ou la zac, d'innombrables élus locaux qui ne
sont guère allés plus loin depuis qu’ils ont pris le relais en1985.
La
montre semble s'être arrêtée sur le cadran car l'urbanisme a été présenté par
ces monomaniaques comme un enjeu entre l'Etat et les collectivités, alors qu'il
n'était qu'un enjeu entre la "puissance publique",
Etat et communes confondus, et des forces
légitimes et aveugles. Légitimes donc respectables. Aveugles, donc à
guider ou à contenir.
Aussi,
ne jetterons-nous pas la pierre aux communes pour incompétence, indifférence ou
égocentrisme tribal; elles ont été plongées dans un système épouvantable dont
elles sont les premières victimes en tant qu'entités territoriales, même si
leurs premiers magistrats qui ont grimpé d'une marche sur le podium des
honneurs, apprécient le parfum du pouvoir, le prestige et la considération
accrus qu'on leur témoigne quand on est promoteur, lotisseur, agent immobilier,
jusqu'à être dupes quelquefois de leurs propres apparences. Les plus lucides
savent que, seuls avec leurs conseils municipaux, les limites à ne pas
enfreindre ne sont pas seulement celles des lois et de leur poker juridique
inintelligible. A moins d'être des potentats --- et il y en a de grands et de
petits --- ils savent que la pâte humaine ordinaire est bien plus sensible au "Qui ?"
qu'au "Quoi ?".
( Cf.#1999-11-03---D#),
L’administration
« selon le Qui ? ” est d’abord sensible aux
personnes et à leurs réactions. L’administration « selon le Quoi ? ”
s’attache prioritairement à la
logique des problèmes et de leur solution. . L’art de bien gouverner consiste à
concilier ces deux façons d’être et d’agir, sans sacrifier la seconde à la
première à la moindre appréhension réelle ou imaginaire. A bien des égards les
élus ne se posent pas souvent la question et se déterminent au bénéfice du
“ Qui ”.
Un peu trop rapidement sans doute.
Ils
savent ce qui se comprend, ce qui ne se comprend pas ou se comprend très vite
de travers; ils savent qu'on suspecte vite tout ce qu’ils peuvent dire ou
faire; qu'il leur est interdit de regarder au-delà de la limite communale, "charbonnier
est maître chez soi" oblige; que
malgré la durée de six ans des mandats, ce qui n'est pas un luxe, le temps
passe vite et les processus sont lents.
Ils
savent que redresser la barre du navire, lui donner une autre allure, remettre
de l'ordre à bord, regarder au-delà de l’horizon immédiat, sont des luxes
réservés aux privilégiés incrustés dans leur commune, comme des monuments
historiques, et que le poker, quand ils tirent
les mauvaises cartes, les attirent dans un jeu infernal dont ils ne sortiront
jamais vainqueurs car le temps joue contre eux. Ils savent alors que la
prudence et la peur, la méfiance et les fausses querelles absorberont le
meilleur de leurs forces.
Les
vrais problèmes de l'aménagement étaient donc ailleurs et ils y sont restés, à
cette différence près qu'ils sont dans les grandes agglomérations, sinon dans
les autres, mais on sera moins catégorique, moins accessibles après la décentralisation
de l'urbanisme qu'avant, d'autant que l'Etat, s'il se montre entreprenant,
casse bien plus les pieds qu'il n'apporte son aide, avec sa manière bien à lui
de faire du droit à la tête du client et à peu près n’importe quand, quand ça
lui prend, comme cela semble lui prendre sans raison ou avec trop de raisons.
Le syndrome
immunodéficitaire décentralisé acquis, en rendant les choses moins intelligibles, plus
lentes et plus risquées, a détourné l'attention vers la forme au détriment du
fond ; il a
favorisé les rites aux dépens de la foi, a mis les uns et les autres
dans des uniformes dont ils sont prisonniers; il leur a imposé un langage tout
prêt à servir et les a opposés au lieu de les rapprocher. Il en a fait des
pantins conditionnés dans une comédie humaine sans grandeur, en aggravant la
confusion des responsabilités dans les décisions, contrairement à ce qui avait
été annoncé comme un progrès avec l’emphase satisfaite des fats.
On
ne refera pas ici l'histoire mais si on la reprend où on l'a laissé, il reste
la menace :
symbole de la pollution
juridique qui a envahi ce malheureux domaine.
Tout
s'est donc passé et se passe encore comme si la décentralisation, qui éliminait
l'Etat d'une activité désormais confiée pour l'essentiel aux communes, justifiait
son retour par les multiples petites fenêtres environnementales. N'est-il pas
vrai que l'essentiel des nouveaux dispositifs, "recentralisateurs"
au-delà de toute mesure et de la plus mauvaise façon, souvent redondants,
incohérents entre eux et le reste, générateurs d'incertitudes à profusion,
visent presque tous à défendre l'environnement. Mais contre qui placer des
“ gardes
fous ” ? Contre la folie locale, la négligence, l’insouciance
du risque, la faiblesse devant l’électeur et l’opinion, l’indifférence au long
terme et aux valeurs non défendues par des intérêts locaux et
supérieurs !. Contre tout ce qui dérange ? On n’a donc pas fini de recentraliser !
C'est ici qu'on retrouve la
malfaisance de l'organisation ministérielle.
L'équipement, même s'il n'était dans l'urbanisme qu'un nain
financier, qu'un nain bureaucratique avec les quelques centaine de cadres
affectés localement à l'urbanisme ( de
l'ordre d'un millier, administration centrale et D.D.E incluses, en 1980 mais
qui le sait ? on s'est toujours plu avec malveillance à nous présenter comme
une horde ( Cf.#1981-12-21---D#) ) et qu'un vecteur de propagation de quelques idées,
disposait d'une belle batterie d'instruments puissants et sélectifs dont il
devait tirer le maximum par un perfectionnement continu du savoir-faire.
Il avait déconcentré la quasi totalité de ses pouvoirs sur les
préfets, avant même que le déconcentration ne soit devenue une rengaine, il
avait combattu avec férocité toutes les tentatives et elles furent nombreuses,
de recentraliser des décisions particulières --- mon hostilité personnelle à la
directive "montagne" de 1977, avec cette absurde autorisation
ministérielle des UTN tenait aussi à cette raison. L'équipement, ou plus
exactement l'administration de l'urbanisme qui en était l'un de ses éléments, a
été érigé dans ( et par ) une certaine opinion, en adversaire, en ennemi de
celle de l'environnement et du même coup de l'environnement lui-même et par une
autre en tuteur de fait des communes alors qu’il n’exerçait que des
prérogatives de l’Etat, ses propres hauts - fonctionnaires accréditant cette
idée fausse par leur approximatif vocabulaire.( Cf.#1976-05-11---D#)
Sans
doute le terme "environnement" est-il pratiquement absent du code de
l'urbanisme qui est fondé sur une terminologie plus ancienne, plus diversifiée
et plus concrète. Même restreint à l'environnement physique, à l'espace tel
qu'il est avec ses parties urbanisées, celles qui peuvent l'être et celle qui
ne devraient jamais l'être, il offre à la politique et à l'action, une gamme
complète et économique de moyens qu'il est incommode et dangereux de dupliquer.
En
tout cas, sur ce champ bien délimité, l'administration de l'urbanisme n'avait
de leçons à recevoir de quiconque ; elle n'avait pas besoin "d'être aiguillonnée par une mouche de coche" pour
faire ce qu'elle avait à faire en faveur de l'environnement, même s'il elle
n'en avait pas le terme dans son vocabulaire juridique habituel. Elle n'avait
ni le souci, ni le désir de prendre sous son aile une clientèle de pupilles
patentés, en mal de trouver des porte-parole au sein de l'Etat, ( Cf.#1983-12-13---D#)comme
il y en a déjà tant. Elle avait de sa mission une
conception arbitrale, entre des intérêts conflictuels et il ne lui paraissait
pas sain qu’elle bascule dans un camp plutôt que dans l'autre.
C'est
pourquoi la création d'un ministère de l'environnement en 1971, attributaire de
fonctions dans l'aménagement, l'urbanisme, l'espace physique et pourvue à cet
effet d'une administration croupion, sans nuire à l’autorité de
l'administration de l'urbanisme en compliqua un peu, de temps en temps, son
existence mais ce fut, jusqu'en 1978, le début d'un long calvaire et
d'innombrables frustrations pour la nouvelle administration environnementale,
sans qu'il y ait de désaccord sur les actions menées avec continuité par sa
voisine. Calvaires et frustrations entretenues au détriment de la cause
environnementale et de l'intérêt du gouvernement lui-même, dont la composition
et la structure sont généralement le résultat d'un jeu de hasard.
Ces
fausses représentations ont contribué à opposer deux mondes identiques, celui
de l'administration de l'environnement et celui de l'administration de
l'urbanisme et de l'aménagement -- à la nuance près que cette dernière,
incorporée à l'équipement, paraissait optiquement solidaire et prisonnière de
l’ensemble où elle était intégrée.
On
objectera à cette thèse, les conflits environnementaux sur les tracés routiers
et les autres infrastructures de transport relevant, plus ou moins, de l'équipement,
selon les époques.
C'est
une confusion très ordinaire. Les infrastructures transforment aussi bien
l'environnement que l'urbanisme. Leur localisation et leur réalisation sont par
nature conflictuelles.
Deux
conceptions philosophiques ou religieuses peuvent s'opposer :
La première
consiste à
admettre qu'il en faut, que notre société en a besoin pour fonctionner plus
efficacement, qu'il ne faut pas en faire pour le seul plaisir de s'occuper ou de
créer du travail à l'industrie des TP, qu'il faut toujours mieux les penser et
les réaliser, ne jamais négliger leurs alentours, etc. etc. Si la France
n'avait que 30 millions d'habitants, si elle était plus pauvre, etc.,
naturellement ce serait plus simple, il en faudrait moins, ce serait mieux, il
y aurait moins de trafic et de mobilité... mais il se trouve qu'elle en a près
de 60 et que les gens veulent vivre.
La seconde
consiste à
refuser à notre société d'être comme elle est, avec sa consistance économique
et géographique, qui, statistiquement, détermine un certain niveau
d'infrastructure. Les « Minorités Marginales Hostiles » défendent
hypocritement la seconde tout en prenant volontiers les avantages que notre
société met à leur disposition.
La
conception de l'environnement n'est pas la même dans les deux cas, et la mienne
appartient à la première, sans fanatisme particulier, en faveur ou défaveur de
quoi que ce soit.
C'est
en cela qu'il n’y a aucune incompatibilité entre écologie et aménagement, alors
qu'il y en a une entre aménagement et écologisme.
Dans
la première conception, il faut arbitrer en
faveur de l'un ou de l'autre, de la conservation ou de
la transformation, sans mettre de vainqueur au départ, en sachant bien,
sans être sorcier, que si notre société grandit et se développe, elle consomme
de l'espace. La question est alors d'être économe et respectueux, en limitant
les sacrifices au strict nécessaire.
Il
semble qu'une convergence s'amorçait en 1978 avec la création du ministère de
l'environnement et du cadre de vie selon des modalités qui plaçaient enfin les
administrations centrales et locales de l'urbanisme sous l’autorité du
ministère de l'environnement.
Cette
réorganisation administrative et politique ouvrait des perspectives nouvelles et
fructueuses qui pouvaient changer, radicalement, avec le temps, les perceptions
antérieures erronées. Hélas, elle fit long feu en 1981 et la structure de
l'Etat retrouva ses vieux démons, au détriment des uns et des autres, faisant
des ministres de l'environnement, selon leurs personnalités, des frustrés, des
mal-aimés, des malheureux, recherchant un bouc émissaire à leur déception ou
des Don Quichotte ou des matamores. Ils sont plus à plaindre qu’à blâmer
puisqu’il faut bien qu’il serve à quelque chose dans notre malheureux domaine
de l’espace ou de “ l’environnement
physique ” comme je l’ai quelquefois nommé. ( Cf.#1987-09-17---D#).
Il faut donc qu’il légifèrent !
Toutefois
dans l'aménagement et l'urbanisme, le cours des choses avait changé ; la
décentralisation laissait libre le champ à l'administration de l'environnement
( et au S.I.D.D.A ) qui n’avait plus en face d'elle qu'un ectoplasme qui
n'était même plus l'ombre de lui-même.
Les
"machins"
ont donc pu proliférer, on l'a démontré, et ils continueront de plus belle
à le faire.
Le Gouvernement
Lors
des crises interministérielles antérieures que ce soit en 1967 et 1976,, le
Premier ministre qui en a été toujours personnellement informé à cause de leur
dimension parlementaire et qui avait la charge d'arbitrer un conflit stupide,
ne s'est jamais distingué en faisant prévaloir le bon sens et la simplicité.
L'essentiel était d'évacuer la question. Obligé de départager deux
administrations hostiles l'une à l'autre, sans dimension ministérielle
politique proprement dite, le cabinet du Premier ministre n'a jamais réfréné le
caractère “ productif ” de la
situation. Ainsi y eut-il des plans
d'aménagement rural inutiles et des zones
d'environnement protégé inutilisables. Faute d'avoir vécu les conflits
ultérieurs dans ce domaine, je ne peux guère en parler. Il est probable que
l'état de catalepsie dans lequel s'est trouvé l'Equipement a dû simplifier les
choses pour l'environnement et favoriser sa production de "machins" abscons.
En
d'autres termes, la psychopathologie n'atteint pas vraiment le gouvernement et
c'est un bien qu'il en soit ainsi. En même temps, cette passivité favorise la
pollution.
Sur le terrain strictement politique, le
calcul est sans doute fait, qu'en octroyant périodiquement sa livre de chair de
"machins", aux représentants nationaux des M.M.H, le
gouvernement accomplit sa "bonne action" en faveur de
l'environnement, espérant ainsi s'attirer quelques grâces de ses électeurs
indociles, marginaux et facilement imprévisibles et ingrats.
Il
s'en suit que la production de "machins" nouveaux est assurée quelle que soit
la majorité politique aux affaires.
Le Parlement
Le
cas du Parlement est très différent.
Le Parlement apprécie généralement les “ machins ”,
quels qu’ils soient, sans excès de discernement. Les “ machins ” récents ont
cette caractéristique, en raison de la désaffection des partis politiques pour
l’environnement, de ne pas être un enjeu des clivages politiques habituels. Qui
est hostile à l’environnement ?
Le
débat législatif est donc marqué par sa nature technique ; il est
sérieusement conduit et donne rarement lieu à des polémiques ou des disputes.
Le Parlement a le sentiment de faire convenablement son travail, mais il est
schizophrène sans le savoir. Coupé des réalités, malgré de nombreux
parlementaires élus locaux ou maires, grâce au cumul des mandats, le Parlement
vote les lois génératrices de pollution qui lui sont soumises et il en rajoute
généralement pour montrer qu’il est sensible à l’environnement. Sur le terrain,
localement, ses membres critiquent volontiers les dispositions votées, comme si
elles n’émanaient pas d’eux. Incompétence, distraction, on ne s’explique pas
cette attitude et comme elle est récurrente, on penche vers une composante schizoïde.
Toutefois l’attitude parlementaire vis-à-vis de l’environnement peut être
regardée d’un autre point de vue. .Le paradoxe de la chasse l’éclaire d’une
lumière crue.
Malgré
son intérêt pour l'environnement en général, le Parlement et c'est son rôle,
établi un bilan coût -avantage, pour ses clientèles. Tant que sa clientèle
électorale n'est pas concernée par le "machin" environnemental, il
vote n’importe quoi sans sourciller. Il
fait une sorte de pari de Pascal. C'est peut-être inutile et superflu mais politiquement
c'est plutôt bon. Il ignore, il est vrai, que le "machin"
est un générateur de pollution.
En
revanche, s'il apparaît que le bilan électoral est mauvais, il jette
l'environnement à la poubelle. Cette logique est démocratique et, dans le cas
de la chasse, on la comprend parfaitement à cette différence près que l'Etat a
pris un engagement européen. Sur le fond, nous avons notre propre idée mais
l'objet est étranger à l'aménagement. Nous dirons simplement que
l'environnement paie le prix de l’intégrisme intellectuel de certaines M.M.H.
et du ministre qui doit les suivre en tant que chef. C'est donc plus une
question d'amour-propre blessé que de problème véritablement réel.. On en reparlera encore longtemps.
La
psychopathologie parlementaire révèle une altération du système logique de
l’entendement humain
Ainsi,
le poker
juridique, est-il ignoré du
Parlement pour ne prendre que l’une des conséquences de beaucoup de lois ;
ainsi peut-il prospérer et se jouer, d’année en année, avec un jeu plus fourni
en cartes et jokers.
On est perplexe devant
l'attitude des élus locaux vis-à-vis de l'évolution du droit. La représentation
exacte qu'ils s'en font n'est pas facile à reconstituter tant sont diverses et
nombreuses les situations. Néanmoins, certains signes témoignent d'une certaine
passivité. Si ce n'était pas le cas, une rengaine de protestations
s'exprimerait aux congrès annuels des grandes associations d'élus locaux.
Ils
“ acceptent ” avec une
étonnante facilité les “ machins ” nouveaux qui s’abattent
régulièrement sur eux et ne semblent guère s’en émouvoir.
Dans
les années qui suivirent la décentralisation, on pouvait expliquer cette
indifférence des deux façons.
Il
est probable d’abord qu'ils faisaient confiance au système nouveau dont ils
avaient compris l'essentiel sans en entrevoir les pièges. Comme la transition
fut plutôt réussie et ne créa pas de difficultés notables, ils n'avaient pas
lieu de trop s'inquiéter. Il est également vraisemblable qu’ils ne se sentaient
guère concernés par les “ machins ” nouveaux qui s’adressaient plus à
l’Etat qu’aux collectivités. L'Etat s'occupait de son côté et le pouvoir local
du sien.
C’était
compter pour rien les “ minorités marginales hostiles ” ( M.M.H.)
qui s’attachèrent à exploiter les trésors d’illégalités potentielles
dissimulées derrière “ machins ” que
le pouvoir local avait un peu trop rapidement rangés dans la table de nuit.
Les
succès nombreux que les M.M.H remportèrent devant les tribunaux administratifs
ou le Conseil d’Etat, auraient dû pourtant leur mettre la puce à l’oreille. Il n’en fut rien au motif que des
fautes certaines avaient été souvent commises à l’occasion de décisions
décentralisées ; le pouvoir local comparaissait en coupable et n’osait pas ouvertement s’en prendre au “ machin ”
qui en était la cause, fut-il stupide ou inintelligible ...
Par
ailleurs, quand l'accident juridictionnel n'est qu'occasionnel une fois passé
le moment pénible, les choses reprennent leur cours et on oublie ses origines.
Quand les accidents sont répétitifs c’est qu’il existe une M.M.H qui s'est fait une spécialité
d’attaquer tout ce qui se présente et on finit par s'y faire comme à un
phénomène météorologique. Les subtilités juridiques de l'accident sont
difficiles à hiérarchiser. Elles n'appellent pas de réponses sûres et
méthodiques pour échapper à l'annulation.
La
psychopathologie du pouvoir local reste par conséquent dans les limites
ordinaires :fatalisme et résignation, irritation, psychoses juridiques de
la précaution. Le "machin" nouveau reste un abstration mal
identifiée dont il est malaisé de faire le procès, ce qui impliquerait d’être
capable de trier, parmi les origines des accidents contentieux, la part
imputable au droit lui-même et à ses nuisances anormales, la part qui revient
au juge et à ses propres “ incontinences ” ainsi que la part de faute de la collectivité locale. Vaste
ambition !
La
représentation que le pouvoir local se fait de la justice administrative,
discrète et courtoise par rapport aux assauts brutaux de la justice pénale,
empêche d'invoquer à tout propos la manœuvre ou le complot politique.
L'indignation contre un juge teigneux peut avoir un sens pour un élu.
L'indignation contre une interprétation biscornue du juge administratif paraît
déplacée et inexploitable politiquement. Faute de culture commune et de
contacts directs, les deux institutions qui communiquent par écrits sur des concepts inaccessibles à l’opinion, ne
peuvent guère se heurter.
L'évolution
récente selon laquelle l'Etat est tenu pour coresponsable de l'illégalité,
faute d’avoir exercé correctement le contrôle de légalité est trop récente pour
avoir significativement troublé les esprits.
Quand
le pouvoir local aura compris le sens de cette évolution, une autre part de ses
illusions sur la décentralisation de l'urbanisme partira en fumée tout en se
réjouissant de voir l’Etat condamné à payer des indemnités.
Les
désordres dont le pouvoir juridictionnel donne des signes, sont moins faciles à
qualifier. Abondamment saisi de recours, il ne manque pas de matière et malgré
une rapidité insuffisante, il produit une jurisprudence très fournie. Ces
désordres, en simplifiant un peu, sont de deux natures.
Il
y a d’abord le désordre
reflet du droit. Le juge dit le droit
et quand le droit est absurde, il confirme une absurdité. Quand la loi
elle-même l’érige en arbitre, il finit par y prendre goût et tend à outrepasser
son rôle.
Il
y a ensuite le désordre
de sa propre rationalité. Il semble
que, dans certains cas d’espèce, la décision prise corresponde moins à la
logique juridique la plus évidente ou au bon sens qu’à un besoin mystérieux de
créer la surprise ou de satisfaire une phobie ou une manie. Ces manifestations
imprévisibles de mauvaise humeur qu’on qualifie d’ “ incontinences juridictionnelles ” mériteront un examen
approfondi spécifique. (Cf. Thème
N° 18. #1800# ).
En quoi ces phénomènes sont-ils liés au
S.I.D.D.A ?
Le
premier en dérive directement. Plus y a des “ machins ”, plus la
jurisprudence peut se diversifier à partir du “ machin ” et exploser
en gerbes inattendues.
Le
second en dérive indirectement si on admet l’idée que le juge est plus méfiant
à l’égard des décisions décentralisées qu’il ne l’était à l’égard des décisions
prises autrefois au nom de l’Etat et qu’il entend se faire entendre au cas
où... mais il y a certainement bien plus.
L’examen
critique des décisions jurisprudentielles est un objet, en soi, qui se traite
preuve à l’appui. Il n’a pas sa place dans cette réflexion qui s’attache moins
aux causes génératrices qu’aux effets et à la perception de la situation.
En
raison d’un nombre abondant d’annulations, reflet parmi d’autres de la
régression de l’état de droit, on peut déduire que la plus large part vient
directement du S.I.D.D.A et de ses pollutions sur lesquelles le juge n’a pas de
moyen d’agir, et qu’une autre part, moindre, en vient indirectement, le
S.I.D.D.A créant, dans ce cas, une psychopathologie juridique propre au juge
qui transparaît nettement dans certains ressorts de T.A et même au Conseil
d’Etat.
Aussi,
conviendra-t-il de réserver à une entreprise ultérieure l’analyse
spectrographiques de certaines incontinences juridictionnelles qui laissent le
connaisseur particulièrement accablé, indigné ou sans voix
“ L’espace est un tout ” avions-nous coutume de dire jadis !
L’espace n’est aujourd’hui
un tout pour plus personne, semble-t-il !
Le
droit de l’urbanisme connaît donc une évolution erratique et aléatoire dont les
causes génératrices ne sont pas issues d’un funeste hasard mais d’un engrenage
dont les deux pignons déterminants sont maintenant bien identifiés. L’état de
droit en est la première victime. La seconde est l’aménagement lui-même où le
S.I.D.D.A s’y manifeste de plusieurs façons.
La névrose
juridique,
qui frappe l’ensemble des décideurs publics, les agents qui opèrent pour le
compte de ces décideurs ( services ) ou leurs partenaires (
aménageurs ...) ne complique pas seulement les processus et l’ambiance dans
laquelle ils se déroulent mais aussi le contenu même des décisions.
L’omniprésence du risque décourage l’initiative et l’imagination. Elle conduit,
paradoxalement, à concevoir des banalités ou à commettre des erreurs
d’urbanisme pour échapper aux ennuis, voire à renoncer. Dans ce cas, la
politique des “ machins ” a réussi,
elle a atteint son but suprême : le statu quo, l’immobilité.
La consistance
aléatoire de l’aménagement, ainsi conditionnée par le risque juridique, s’en ressent d’une autre façon,
par un lent transfert de localisation des opérations prévues, nécessaires ou
envisageables, vers les espaces de moindres risques juridiques, quelles que
soient leur vocation et leur pertinence à les recevoir.
Le
droit produit ainsi des effets obliques, involontaires et mal perceptibles,
analogues à ceux de la fiscalité. Or si le droit de l’urbanisme édicte de
nombreuses interdictions, il faut aussi qu’il réserve des espaces de liberté,
de création, de développement et que dans ces espaces la sécurité juridique des
investisseurs soit garantie. La précarité croissante, la menace et
l’incertitude contribuent ainsi à une localisation des transformations
inévitables encore moins réfléchie qu’avant. Plus on parle d’environnement et
plus on risque de faire n’importe quoi, n’importe où. Ce mécanisme a été
longuement présenté par ailleurs dans des “ écritures
” anciennes et prémonitoires
“ L’espace est de moins en
moins un tout. ” si tant est que ce principe
élémentaire ait encore un sens.
La difficulté
ancienne et classique, en aménagement a toujours été :
-
d’emboîter le
mieux possible des exigences légitimes, issues de visions à des niveaux
légitimes(ou altitudes) différents ;
-
de concilier,
en des lieux voisins, des “ établissements humains ” , des équipements,
des contraintes variées, etc., qui ne fraternisent pas spontanément
L’altitude
courante et opératoire est celle d’où l’on voit toute l’agglomération et son
aire directe d’influence, plus rurale.
C’est à ce
niveau qu’on est capable de “ penser ”, ce qui peut venir du dedans
et ce qui peut venir du dehors, ce qui viendra probablement, ce qu’on souhaite
ou qu’on redoute. C’est à ce niveau que l’aménagement a le plus reculé.
Le
fractionnement en de très nombreuses communes ne facilite :
·ni le regard sur ce tout
·ni la formation d’une vision commune
et longue de ce qu’il est et de son devenir.
C’est une réalité regrettable avec laquelle il faut bien compter, car “ l’intercommunalité ” ( Cf.#1997-11-00---D#)
est plus un rêve qu’une perspective. (
Cf. Thème 12. [1200] .)
Le fractionnement
sociologique, économique ou fiscal qui l’accompagne, accroît encore la
difficulté, entretient les forces divergentes et fausse les choix les plus
simples.
Le
fractionnement naturel, physique et géographique, en espaces radicalement
différents (urbanisés ou naturels, pour simplifier) ajoute encore sa quadrature
de difficultés d’autant que le “ poker juridique ” multiplie les
obstacles. En effet, l’introduction supplémentaire d’impératifs préalables, dogmatiques, intangibles, de
nature environnementale rend la tâche pratiquement impossible parce qu’elle
produit de tels interdits ou un tel conditionnement que la conciliation
pragmatique devient impraticable.
Si ces
interdits préalables sont issus de la loi et relèvent de l’arbitrage
juridictionnel, comment s’assurer de la validité des quelques décisions
obtenues après de longues années de concertation ?
Quand de tels
obstacles sont accumulés, le développement urbain, au sens large, même s’il est
plus modeste qu’autrefois, à l’instar de la pâte d’un tube de dentifrice qu’on
compresse, giclera par le point le plus faible de la paroi, au lieu de passer
par l’orifice prévu. La conception juridique erronée qu’on a promu de
l’environnement favorise l’étalement urbain le plus incohérent.
Les processus
aberrants qu’elle engendre n’ont pas besoin d’être généraux, fréquents et
systématiques. Il suffit qu’ils soient éventuels, probables et se manifestent
ici ou là, de temps en temps, pour déconsidérer tout effort d’aménagement. A
quoi bon se donner du mal ? Autant fondre sur la proie convoitée le moment
venu et passer en force, en arguant de mille bonnes raisons, en veillant à
respecter les “ cérémonials chinois ” de procédures absurdes
et en acceptant de perdre un peu de temps..
La décentralisation
de l’urbanisme, en supprimant toute idée d’arbitrage et tout mécanisme à cet
effet, accorde une prime à l’improvisation opportuniste. En dispensant au
passage de regarder “ l’espace
comme un tout ” elle incite à faire ce qu’on peut quand le terrain est
mou.
En cela, elle
a fait régresser la discipline de l’urbanisme et de l’aménagement qui avait eu
tant de mal à naître et à être pratiquée, certes maladroitement, mais à une
échelle assez large, pour entrer peu à peu dans les moeurs, imposant lentement
son discernement empirique fondé sur un frottement continu, en temps réel, des
principaux acteurs et de leurs intérêts divergents.
Ainsi, quinze
années de décentralisation ont-elles eu raison du schéma directeur de la région
Ile de France. Conçu entre 1965 et 1970, approuvé en 1976, ce schéma avait très
utilement structuré les grandes orientations du développement de
l'agglomération parisienne, non sans se heurter à de fortes résistances
tribales. Il fallait au cours des années 80 (donc après 15 à 20 ans d'application
à peu près suivie et cohérente) jeter un nouveau regard ambitieux et lucide sur
l'évolution de l'Ile de France. Au lieu de cela, le débat a essentiellement
tourné autour du pouvoir ou de la compétence pour élaborer le schéma. Les
monomaniaques régionaux ne pensaient qu'à cela et l'Etat incapable et
prisonnier de ses contradictions décentralisatrices, juridiquement compétent
pour agir, est resté l'arme au pied. Pendant le même temps, les communes
émancipées n'en faisaient plus qu'à leur tête, avec l'appui des départements,
amplificateurs naturels des tribalismes municipaux.. Ainsi, a-t-on, ici, rejeté
l'urbanisation prévue de longue date malgré son caractère d'opération d'intérêt
national ou a-t-on urbanisé ailleurs, tout en renonçant à des infrastructures
nécessaires mais mal vues. L'étalement s'est ainsi aggravé au hasard
d'opérations plus modestes en terrain plus mou ... La modification
engagée, à grand peine, à partir des années 90, est restée sur le papier
pendant des années. En revanche, on a modifié la loi pour faire plaisir à des
monomaniaques et perdu un temps précieux. La réalité de l'aménagement, pour le
pouvoir politique est un phénomène secondaire.
En province, à
une échelle certes moindre, la même incohérence, dans une ignorance cultivée,
sévit à peu près partout. En revanche, le poker juridique et le S.I.D.D.A y règnent en
maître.
Pour combattre
le S.I.D.D.A, il faut abroger massivement
les normes redondantes et nuisibles, fixer une hiérarchie indiscutable et objective
entre celles qui subsistent, purger les procédures des nombreuses
chausse-trappes qui foisonnent dans leur déroulement. Il est donc techniquement
assez facile de vider le capharnaüm du code de l'urbanisme de ses objets les
plus polluants, de ses plus gluantes créatures.
Il faut
ensuite engager un travail plus subtil pour couper l'herbe sous les pieds au
juge administratif qui se plaît à rendre inintelligible ce que tout le monde
avait compris [ ou croyait avoir compris].
C'est le service après-vente. Quand l'objet se révèle défectueux , incommode ou
dangereux, on revoit sa conception ou on le retire du marché. Ce n'est pas
désobligeant pour celui qui a sanctionné les défauts.
Il faudrait
enfin, et c'est sans doute le plus difficile, revoir les mécanismes
impraticables, stériles ou odieux, introduits dans le régime décentralisé avec le présupposé que le système doit d'abord
servir la cause d'un aménagement plus cohérent plus que l’amour propre des
individus. Cet objectif, qui ne remet pas en cause le régime
décentralisé, dépend d'un effort commun de lucidité qui ne portera des fruits
que s'il est patient et bien compris, contrairement aux suggestions ci-dessus
qui peuvent être rapidement mises en œuvre, si on est capable de s'y prendre
avec détermination.
Encore faut-il
avoir conservé dans un coin de son encéphale, quelques grains d'indignation
contre la bêtise qui pollue. A observer la résignation des collectivités
locales, leur psychose juridique quand elles sont consciencieuses ou le
caractère ombrageux des monomaniaques du pouvoir local, on se dit que la partie
est loin d'être gagnée.
Tout Etat,
maître de la législation, doit avoir une philosophie et une stratégie
juridiques et les appliquer aux activités humaines avec continuité. Dans les
démocraties où le législateur est issu du peuple, cette philosophie doit être
intériorisée par l'opinion publique. Le devoir des gouvernants est alors
d'avoir une stratégie qui ménage raisonnablement
l'ordre et la liberté, la contrainte et le désir des gens à faire ce
qui leur plaît. C'est un art subtil qui dégénère vite dans le rococo ou le
burlesque sous les pressions conjuguées des égoïsmes, des peurs, des
privilèges, des modes, des forces dominantes, etc. Quand le pouvoir ne sait
plus trier le bon grain de l'ivraie, quand il s'attache essentiellement à
plaire à des clientèles et tremble comme une feuille au moindre grognement, la
philosophie du droit n'a plus de sens pour lui et la stratégie se fait à la
godille, car il ne pense même plus qu'il puisse en exister. Il se laisse aller
à la dérive.
Dans notre
domaine, il faut jeter un regard rétrospectif pour apprécier l'évolution
extraordinaire de la philosophie collective, en quarante ans. On est
insensiblement passé de l'ignorance la plus inconsciente au sentiment partagé
largement de la nécessité de ne pas faire n'importe quoi, n'importe où,
n'importe comment. Indépendamment de ses causes, cette évolution est positive.
En termes
concrets, cette évolution signifie que le droit de propriété, en matière
foncière et immobilière, tout en conservant l’essentiel de ses caractères, a
perdu de sa souveraineté et que son contenu est conditionné par ce que la
collectivité publique veut bien lui attribuer. La philosophie sous-jacente n'est pas
collectiviste du point de vue économique et patrimonial, car elle ne présuppose pas une appropriation
publique de l'espace, comme le rêve fut si souvent caressé par des idéalistes
aussi stupides que dangereux. ( Cf. #1250#
) Elle admet cependant un collectivisme juridique selon lequel la propriété
foncière n'a plus que le droit d'obéir quand ses détenteurs ont une idée à son
sujet. Ce n'est pas innocent et impose des devoirs impérieux à la puissance
publique qui détient les clefs de son destin.
Dans un tel
contexte de servilité, il n'est guère méritoire de légiférer pour ajouter des
contraintes nouvelles aux contraintes existantes et brouiller un peu plus
chaque année les rapports entre la détention d’une parcelle d’espace et l’usage
que son détenteur peut en faire. C'est un jeu d'enfant de se laisser aller à la
facilité de crier "haro" sur le baudet, avec les groupuscules
minoritaires qui saisissent toute occasion d'imposer leurs manies et leurs
phobies à un Etat déboussolé, faible de caractère et sans discernement.
Tel est le
bilan des quinze dernières années. Ses traces dans le droit son caricaturales
et visibles, mais elles sont réversibles. Ses traces dans l'espace sont plus
difficiles à détecter dans la confusion des grandes agglomérations où elles y
sont, en revanche, parfaitement irréversibles. Les quelques longueurs d'avance,
acquises à grand peine, voici vingt-cinq ans, sont aujourd'hui consommées.
L'ère du hasard est grand ouverte où le S.I.D.D.A sera le grand maître de l'avenir du
territoire.
A.
givaudan. ( 29 Juillet 1998 )