et
pourquoi on ratera le reste !
(
16 janvier 1999 )
{ Les « liens potentiels » ( identifiants entre deux dièses roses) renvoient à des documents qui sont
dans mon site www.imprecator.com ]
ORIGINE ET
DESTINATION
J’ai écrit ce
texte je ne sais plus très bien pourquoi. Sans doute dans un moment de
délectation morose à l’idée de tant de bonnes intentions détournées de leur
cours par une série de funestes coïncidences comme s’il était écrit quelque
part que rien, en ce domaine, ne pouvait marcher un peu mieux sous l’effet de
l’action consciente puisque les choses ne vont pas naturellement de soi.
L’intérêt de cette
« écriture » est sans
doute de fixer quelques souvenirs.
Rajouter la population de
l’aggomératon de clermont fERRAND ( page 4 ) quand elle sera connue. Je me suis
renseigné et nul n’a pu m’en donner approximativement le volume à la date de
l’écriture. Révélateur d’une
intercommunalité particulerement active !
ans l’écriture[1987-01-01---H-Y-AURA-T-IL-DES-SCHEMAS-DIRECTEURS-DECENTRALISES], je raconte la malheureuse histoire des SDAU, mais la visée juridique, administrative et historique de cet article, m’a “ interdit ” en quelque sorte d’évoquer le contenu même de ce ratage, car il y eut, ne l’oublions pas, environ 160 SDAU approuvés en dix ans, ce qui n’est pas négligeable.( Cf.#1999-01-31---C#)
1. OU LES SDAU JOUENT DE MALCHANCE ! !
Un SDAU, pour sommaire que fût
son contenu formel ( graphique et écrit ) est -- était ou aurait dû être -- un
document très important car il était l’occasion, le départ et l’aboutissement des grands
arbitrages spatiaux :
·
urbanisation - non urbanisation ( protection ),
·
points de transformation des milieux urbains existants (
pôles),
·
grands équipements nouveaux, à localiser
·
à l’échelle de
20, 30, 40 communes ou plus.
Il survenait à une époque où l’urbanisation explosait à peu près partout et où l’étalement urbain se manifestait déjà très significativement.
La politique
foncière faisait ses premiers pas ( hors des villes nouvelles et du Languedoc-
Roussillon ) avec des ZAD.
Les communes subissaient cette évolution et souhaitaient partout, ou presque, des logements et des écoles.
A quelques rares
exceptions, il n’y avait chez les élus locaux aucune culture de l’aménagement,
au sens de capacité de pensée, d’analyse et de réflexion, libre au départ, sur
un espace large et à des échelles de temps différentes.
Il n’y en avait guère plus dans l’administration active et la bonne prise de conscience se fit avec les études expérimentales ( 1964-66 ) engagées sur une trentaine d’agglomérations.
Les réunions qui eurent lieu à l’automne 65 au Ministère, pour faire la synthèse des expériences, -- j’y ai assisté en tant que débutant -- me furent extrêmement instructives.
Mon sentiment, je m’en souviens très bien mais je n’ai pas retrouvé les notes manuscrites que j’avais rédigées pour mon édification, était qu’on allait s’engager dans un aventure passionnante d’explication et de persuasion. J’avais même pensé à faire utiliser par le Ministère, les stagiaires de l’ENA, dans les préfectures; ils auraient eu un beau sujet de mémoire, si les SDAU étaient lancées en 66-67, comme on le pensait à l’époque car on pensait réaliser la réforme par décret.
L’une des difficultés que j’avais très bien ressentie parce que j’étais un néophyte, était celle des concepts et du langage. (Cf.#1966-09-26---H#, #1967-02-16---H# etc. notes pour rappeler aux « épigones » de l’époque ce qu’il ne fallait pas oublier )
La notion de temps, les échelles et leur sens, la hiérarchie des problèmes à régler au niveau du SDAU, les hypothèses de développement... Il fallait que les autres soient en mesure d’adopter des optiques intellectuelles semblables à celles de l’administration. Pas évident ! Je suis fier de m’en être aperçu à l’époque mais je n’imaginais pas que cette question, avec celle du rôle dévolu à chacun par la force des choses, occuperait une place aussi centrale.
Il y avait aussi la difficulté de dialoguer avec un grand nombre de communes. Je ne connaissais que l’agglomération toulonnaise et j’avais une idée de celles du département du Nord, avec mon stage de préfecture. Comment s’y prendre dans de tels magmas ?
Il y avait une troisième difficulté, celle des autres administrations ( signalée dans la note à M. LAURE #1966-09-26---H#) indifférentes à cette façon de penser l’espace, sauf celle des Ponts- et- Chaussées, avant même l’équipement.
Il y avait l’énorme travail de collationnement des données et le coût des études.
Il y avait enfin la faiblesse structurelle des directions départementales de la construction qui négligeaient l’aménagement, faute de moyens ( crédits d’études et personnel ).
Tels étaient les obstacles à surmonter.
On avait des atouts objectifs : canaliser le développement urbain était un but contesté par personne, en tant qu’idée.
Avec la fusion de 66, les services locaux devenaient plus forts et plus dynamiques sur ce front, grâce à une relève de gens jeunes et motivés. Enfin les crédits d’études allaient faire un bon en 1967. La région parisienne, avec le SDAURP, donnait l’exemple. La DATAR lançait les OREAM, en nous y associant, malgré quelques tensions confuses ou diffuses.
On était donc passé de l’utopie ou presque en 65, à une certaine réalité en 67, même si la nécessité de faire une loi avait fait perdre théoriquement un an. Si on n’avait pas perdu cette année et si la fusion n’avait pas eu lieu en 66, on n’aurait pas fait plus.
Tous les espoirs étaient donc permis mais on ne roulait qu’en 2ème vitesse, c’est à dire lentement.
J’ai manifesté quelques signes d’impatience au début 1968 ([1968-04-15---H-TROIS-MOIS-APRES-LE-VOTE-DE-LA-LOF]) puis survint le double débrayage ( Ministre, STCAU * ) et on rétrograda en première en commettant plusieurs fautes administratives.
* [ J’ai retrouvé de nombreux documents sur la regrettable épopée du STCAU que je compte exploiter. AG. 23-12-2000 ].
La première erreur ou le premier malheur fut de perdre encore plus de temps et de pas battre le fer quand il était chaud.
Le décret était prêt -- il était simple et clair. Il ne changerait pas beaucoup dans les discussions administratives. On savait où on allait ( il ne sortira finalement au J.O. qu’à la fin du mois de mai 1969, soit 17 mois plus tard, Décret du 28 mai 1969 ). Il fallait aller plus vite et adresser aux services les projets d’instruction et de documents méthodologiques : présentation du document, contenu, nature des études et exiger d’eux des comptes rendus pour apprécier comment les choses se passaient sur le terrain ). Ils ont été laissés l’arme au pied tout en recevant des instructions de nature à les rendre perplexes. ( Cf.#1120# )
La seconde erreur
fut de les réorienter vers la publication bâclée des plans d’urbanisme et de
laisser choir les COS provisoires. J’en ignore ou j’en ai oublié les
raisons. Ailleurs j’émets une hypothèse à propos de cette erreur de
stratégie.
La troisième erreur fut de systématiser les “ libres blancs ”, documents d’étape, concoctés par l’administration toute seule au lieu d’engager un processus d’échanges, à partir de documents thématiques, livrés aux élus ( aux commissions de travail ( CLAU ) qu’il fallait faire vivre et alimenter ) quand ils étaient prêts.
J’ai donc vu les SDAU passer progressivement au second plan des préoccupations, avant mon départ en septembre 1969. On ne pouvait plus en parler avec ardeur et conviction, d’autant que le service central cafouillait, ( au STCAU ) sur leur nature, leur contenu, leur présentation alors qu’à mes yeux ces problèmes étaient réglés depuis longtemps...C’est pourquoi je m’en prends souvent à ces nouveaux venus, « épigones » administratifs dont la présence nuisible allait amplifier les effets dévastateurs des « épigones » politiques.
Il faut dire qu’à l’origine de cette situation il y a une cause : les inspirateurs de la réforme avaient disparu de la circulation et notamment le directeur. J’étais le seul survivant -- ou presque -- de tous ceux qui y avaient été mêlés dès l’origine, moi, qui n’avais aucune autorité sur le cours des événements.
Il y eut un colloque des services sur l’Ile de Bendor, à Bandol, en 1970 je crois, soit 3 ans après le vote de la loi ! ! ) destiné à présenter les formes du document et l’action à engager, avec diffusion non officielle de documents aux participants. Je n’y ai pas assisté puisque j’étais ailleurs. C’était une bonne initiative qui venait bien tard et manquait nettement d’énergique “ directivité ” pour mobiliser les gens des services locaux.
Quoi qu’il en soit en 1972, quand je suis revenu, j’ai senti que je n’avais plus , en ce domaine, beaucoup de prise sur les événements. Les SDAU entraient, sans que j’en sois à l’époque conscient, dans le passé. Ils n’intéressaient plus personne au sommet, comme vecteur d’une politique d’aménagement.
J’ai fait ce j’ai pu pour maintenir la flamme bureaucratique, mais c’était celle d’une bougie.
2. La force non institutionnelle
des SDAU
On aurait pu
pourtant en tirer beaucoup plus parce qu’ils permettaient, si on s’y était pris
autrement, une réflexion intercommunale non institutionnelle, sur les sujets
qui ne manquaient pas, souvent orphelins ou à cheval sur les uns et les autres.
J’en avais vu
une ribambelle sans m’y appesantir au cours de mon stage de préfecture dans le
département du NORD. Ils ne relevaient
de personne en propre faute de système pour en traiter plus globalement comme les « tranches
opérationnelles » du plan ( préludes
aux tranches régionales ) qui avaient fait leur première apparition à cette
époque-là.
Le SDAU était donc un prétexte et un support à un travail commun. C’est ce qui eut lieu dans certaines agglomérations et quand les échanges ont été bien conduits, je crois que la démarche a été utile. Quand elle l’a mal été, elle a laissé de mauvais souvenirs qui concernent, quant au fond, surtout deux points précis :
·
la mauvaise présentation de l’avenir démographique,
·
la polarisation routière.
Dans le discours national simplificateur, il n’était pas faux d’évoquer le doublement de la population des agglomérations, mais un tel propos n’avait aucune portée volontariste précise sur le travail local.
J’avais conservé des études expérimentales, l’idée de faire des hypothèses et non des prévisions démographiques et d’en tirer des conséquences à des échéances plus ou moins lointaines, sur la localisation des urbanisations nouvelles, les équipements et les transformations des urbanisations existantes.
Hélas, rien n’y fit. Il semble qu’on ne soit jamais parvenu à se libérer de l’idée que la population était un objectif et devait faire l’objet de prévisions, aussi bien dans l’administration que chez les élus, comme si les autorités locales, administratives ou élues, avaient un pouvoir direct sur la natalité, la fécondité et les migrations.
En Ile de France, il y eut toujours des débats passionnés et stériles sur le nombre de 14 millions d’habitants alors que M. Delouvrier disait le contraire, parce qu’il avait sans doute un jour émis une telle hypothèse, comme épouvantail. Je n’ai pas suivi le débat en détail en 1965-66 mais je l’ai entendu que c’est ce qu’il fallait empêcher..
Sur l’espace nécessaire, à l’inverse, sur son évolution, sa consommation par l’urbanisation, sur la capacité d’absorption des milieux existants, pratiquement rien localement tandis que le ministre en 1968 parlait d’un coefficient 4. ( Cf.#1970-06-00---E#). Il souhaitait qu’on prévoit quatre fois les besoins ! ! Nous portons entièrement la responsabilité de ce contresens.
Qu’en a retenu M. QUILLOT, maire de Clermont-Ferrand, de ces études de schéma directeur ? Que la D.D.E voulait une agglomération de 500.000 habitants. Il le lui reprochait encore en 1981 (#1981-12-21---H#). C’est tout ce qu’il en avait retenu. Il n’était pas plus intelligent qu’elle.
L’agglomération de Clermont-Ferrand compte trente ans plus tard, WWWWW ( kk ) mais j’aimerais bien savoir combien d’espaces ont été urbanisés et combien le SDAU en envisageait. On n’en sait strictement rien.
[ ( kk ). Au printemps 2000 on n’en sait
toujours pas plus, même approximativement, belle illustration du tribalisme
communal et du principe du charbonnier. On attendra donc l’INSEE comme on
attend Godot. AG. 12-04-0999 ]
On a donc fait une fixation sur la population
future, alors qu’on n’avait pas de prise sur elle, au lieu de faire une
fixation sur l’urbanisation à canaliser et à tenir. Je ne m’en explique pas
les raisons mentales. Il fallait donner le pli en 1967. Nul ne le donna et
les discussions cafouilleuses du STCAU n’ont pas contribué à éclairer les esprits
des techniciens locaux à ce sujet.
Les SDAU étaient une occasion unique pour notre administration de penser et de faire penser à tous les grands équipements ( existants et à venir ) relevant de toutes les autorités. Cette démarche excluait que la D.D.E soit la seule à étudier ou à réfléchir. Avec le SDAU, elle pouvait mettre à contribution la pensée des autres; ce n’était pas facile et naturel de leur part que de penser un peu loin. Qu’il s’agisse d’administration ou de collectivités locales.
Hélas, il n’y eut pas vraiment, dans les SDAU, de réflexion collectivement intériorisée sur les grands équipements. Faute de sollicitations ou de propositions, la DDE se replia, par réflexe professionnel, sur ce qu’elle maîtrisait le mieux, les routes et le schéma routier, repli encouragé en 1973 par la Direction des Routes avec les études préliminaires d’infrastructures de transports.
On a ainsi renforcé l’association SDAU-ROUTES-DDE au lieu de faire du SDAU le document de tous.
On aurait mieux réussi, si beaucoup d’autorités s’étaient approprié le schéma, par un travail soutenu sur trois ou quatre ans, entre 67 et 70, avant les élections municipales de 1971.
Beaucoup auraient pris conscience des enjeux de l’agglomération, se seraient familiarisés avec le mode de pensée et les concepts qualitatifs et flous d’un schéma, auraient imaginé des synergies ( politiques foncières -- ZAC -- mesures de protection, grands équipements primaires ) auraient suggéré un programme pluriannuel d’investissement etc...
Sans créer d’institution intercommunale, il était finalement possible de rapprocher des communes sur la réflexion et les actions et seulement sous la contrainte des réalités.
Il aurait fallu inventer un rituel annuel, sorte de rendez-vous qui fait le point sur l’évolution, comme je l’ai suggéré dans un document publié plus tard. ( Cf. dans #1981-03-15---H# , l’avant-propos sur “Faire le point sur les SDAU ” de 1979 )
Ainsi les SDAU auraient-ils évolué et se seraient
enrichis, enrichissant les démarches des uns et des autres, acquérant un force
sociologique même sans être approuvés au lieu de s’ankyloser et de se dessécher
sur une étagère et de réapparaître un jour pour créer des problèmes inattendus
soulevés par quelques malveillants fouineurs.
En région parisienne le schéma directeur de
1965, ajusté en 1966-67- et 70-71 ne fut approuvé qu’en 1974 mais avait une
existence sociologique considérables dans les consciences.
Ces idées là étaient celles qui prévalaient en 1964-65, selon ce que j’en ai retenu, et je crois que je n’idéalise pas trop le passé, car elles sont assez ordinaires et éternelles.
Elles étaient à la portée de l’administration de l’Etat qui partageait le pouvoir avec les collectivités et pouvait imposer des usages mentaux, des habitudes de travail sans faire violence aux élus locaux, à l’époque.
Les successeurs, à partir de 67-68, sont passés à autre chose. J’avais écrit dans une histoire perdue “ les épigones sont les fossoyeurs des réformes ” et j’avais vu juste.
Aujourd’hui, en régime décentralisé, donc de pouvoir séparé, avec des élus locaux imbus de leur indépendance, il est impossible à l’Etat d’instaurer des usages susceptibles de devenir permanents et de peser par la pensée, sur l’avenir des agglomérations. C’est ce j’ai quelquefois nommé la « pensée directrice ». Les imbéciles de service diront qu’on n’est plus “ dans les trente glorieuses ”. Les difficultés évoluent, mais la nécessité d’une réflexion collective commune entre l’Etat et les Collectivités demeure tout autant qu’avant et si ça ne sert vraiment à rien, que l’Etat s’e dégage une bonne fois des affaires d’aménagement. Malheureusement il reste vrai qu’il n’y a plus beaucoup d’occasions ou d’objets pour entretenir et alimenter une véritable réflexion commune si ce n’est la négociation minable du bout de gras avec les contrats de plan où l’Etat tend surtout la main ou d’une profusion d’autres démarches prétendument contractuelles à peu près impossibles à comprendre et à articuler.
On peut ainsi rêver à directives territoriales d’aménagement ( anecdotique par leur nombre ), aux contrats d’agglomération ( sans doute utiles mais artificiels et focalisés sur le financement de quelques projets ), sur les dossiers de voirie d’agglomérations ( dérisoires car les R.N. ne représentent plus grand chose et pour l’Etat il s’agit plus d’achever un maillage à peu près cohérent du réseau national ou d’assurer une continuité d’itinéraire que de s’immiscer dans les réseaux des agglomérations ) des plans de déplacements urbains ( qui dépendent d’autorités généralement dépourvues d’autorité sur l’ensemble des infrastructures ) et d’innombrables machins inventés tous les matins pour satisfaire une pulsion ministérielle tout aussi impérieuse que stérile et passagère.( Cf.[1998-07-29---H-&GIVAUDAN-ANTOINE-SIDDA]).
[ D’ailleurs le fait de prévoir tout à coup
des « schémas de cohérence
territoriale » signe à mes yeux l’échec
parfait de la décentralisation en ce domaine. L’Etat ne sait plus à quels
saints se vouer. Il invente des « machins » pour tourner la décentralisation mais il n’ose rien dire
et encore moins prendre le taureau par les cornes. Il ne sait que polluer le
droit. AG. 17-03-2000 ]
D’ailleurs, cette dispersion et cet éclatement de la réflexion qui s’ajoutent à ceux de l’action proprement dite et à l’absence d’informations solides et formalisées, sur l’ensemble de l’agglomération, rendent un dialogue sérieux à peu près impossible.
Mais pour être complet, il faut
aussi rappeler que la tragique situation des grandes villes en matière de
sécurité est de nature à détourner les esprits de ces questions structurelles.
Les efforts de réflexion les plus sérieux ne pourront jamais déboucher sur des
mesures aux effets immédiatement tangibles. Il y a donc toute chance qu’on en soit dans
quinze ans au même point d’impuissance car on sera au même point d’inculture.
Quoi qu’il en soit, la substance utile des discours sur la politique urbaine paraît plus que légère. En faisant abstraction d’un vocabulaire exécrable qui semble destiné à compenser le vide de la pensée, je crois que même si l’analyse de la situation et les orientations générales étaient justes, la mise en oeuvre ne paraîtrait guère en mesure de s’embrayer sur la réalité tant notre système paraît embourbé dans des rites sans foi du sommet à la base et de la base au sommet.
Glabres perspectives qui favoriseront les discours satisfaits
d’eux-mêmes.
Affaires à suivre.
ANTOINE GIVAUDAN