Très modeste bilan partiel
des SDAU et des POS
1969-84
( 31 JANVIER 1999 )
[ Les « liens potentiels » ( identifiants entre deux dièses rouges) renvoient à des documents qui sont dans mon site www.imprecator.com ]
ORIGINE ET
DESTINATION
e m’exprimerai
ici sans aucune
complaisance (
sauf à l’évocation
de certaines personnes dévouées ). J’essayerai également de ne pas en rester aux lieux communs
qu’expriment bien mieux que moi la plupart des « ignorantins » qui
traitent du sujet. ( Cf.#1977-11-23---H#). Il faut regarder
cette longue aventure des documents d’urbanisme avec sévérité et indulgence.
Elle témoigne très bien de notre incapacité nationale, collective et atavique,
à ne guère porter cas à l’évolution maîtrisée de notre géographie.
D’un autre point de vue, la décentralisation n’a été qu’un retour, au petit trot, à ce naturel indifférent
et le signe objectif de l’échec de la vaste entreprise intellectuelle que
représentait la mise en œuvre d’une petite part des dispositions de la loi
d’orientation foncière. Si la réussite ne doit pas se mesurer au bilan
statistique mais au changement de représentation que se fait le pouvoir, quel
qu’il soit, des responsabilités historiques sur la géographie apparente de son
territoire dont il est investi par la loi, l’établissement des SDAU et des POS
a plus été pour lui une « épreuve du feu » ou un « jugement
de Dieu » comme on disait au moyen âge,
dont il n’est pas ressorti vainqueur.
Ma détermination à faire utiliser la loi trouvait aussi un
peu de son fondement dans la curiosité à voir ce que la bureaucratie et la
démocratie pouvaient en faire.
INTRODUCTION
SCHEMAS DIRECTEURS
D’AMENAGEMENT ET D’URBANISME
et
PLANS D’OCCUPATION
DES SOLS
ême si l’on ne tient pas pour significatif d’une certaine activité administrative volontaire, utile jusqu'à la décentralisation, l’établissement des documents d’urbanisme, un sorte de bilan sérieux et complet aurait dû en être dressé. L’administration centrale de l’urbanisme, comme honteuse d’un passé qu’il lui fallait renier pour son « archaïsme » et tout à l’ardeur des nouveaux lendemains “ démocratisés ” par la décentralisation, n’a pas daigné faire le point, ni établir l’état des lieux qu’elle livrait aux communes. Elle supprimait ce faisant tout point de comparaison entre l’état initial et l’évolution future. Foutaise pour des gens plus inquiets de leur notoriété passagère que du salut prochain de la géographie urbaine française. Ce genre de souci n’a jamais effleuré leur poreuse cervelle.
On comparera, pour apprécier la différence d’exigence intellectuelle, ce regrettable vide à ce qui fut fait lors du passage des plans d’urbanisme aux schémas directeurs et aux POS. ( Cf.#1972-12-12---E#)
Les “ démocratolâtres ” aux commandes avaient certainement le sentiment d’avoir libéré la démocratie locale des affreux bureaucrates qui s’abattaient sur eux, « en bataillons serrés, pour faire nombre, sans ouvrir la bouche dans les groupes de travail chargés d’établir des documents où siégeaient les élus », selon l’expression chère au Ministre, en décembre 1981 ( Cf.#1981-12-21---H#. ). La mission historique qu’ils remplissaient libérait du même coup ce qui leur restait de conscience professionnelle.
Les SDAU et les POS établis en douze ans environ ne méritaient donc même pas l’honneur d’être globalement recensés, observés et jugés dans ce qu’ils contenaient et dans ce qu’ils pouvaient avoir de bon ou de mauvais mais surtout de perfectible. Ils étaient d’avance condamnés. La certitude que leur “ démocratisation prochaine ”, avec l’épanouissement d’une “ démocratie locale ” revigorée et de “ l’intercommunalité ”, rendait cet exercice superflu.
Il l’était d’autant, oserons-nous dire, que l’administration centrale avait repris ses anciennes habitudes de “ contemplation ” et d’“approximation ”. Car contrairement à ce qu’elle chante sur plusieurs tons, l’administration en général et celle de l’urbanisme en particulier, est génétiquement inapte à la moindre évaluation. Je n’ai malheureusement pas les moyens d'en esquisser une.
[ Je conseille, à ceux qui veulent en avoir une
illustration, de lire « l’étude « dite » d’impact » ! ! ! sur
le projet de loi dit renouveau et solidarité urbaine. AG. 31-07-2000 ]
L’avenir radieux qui captait l’attention sur les projets nouveaux, ne laissait par nécessité aux chantiers en cours que la faveur de se poursuivre, sur leur erre s’ils en avaient une et selon l’humeur et les manies des fonctionnaires locaux de l’Etat concernés, routinièrement consciencieux et loyaux.
Le passé dépassé par ces fulgurants progrès, plus n’était donc besoin de savoir ce qui se passait dans les départements et les institutions. L’aménagement revenait peu à peu à l’âge obscur des années 60 quand on ne savait à peu près rien de ses manifestations locales. Ainsi les ZAC avaient-elles déjà disparu des recueils statistiques. Méprisable fadaise que de les compter! Que celle de connaître combien il s’en créait encore ou ce qu’on y faisait dedans. L’époque d’un urbanisme démocratique ayant sonné, quel intérêt pouvait-il y avoir encore à regarder un passé révolu indigne de l’ère qui s’ouvrait aux communes. L’« AMNESIE ADMINISTRATIVE » , cette affection qui guette tous les lotophages de la haute administration et qui consiste à tenir pour rien ce qui s’est fait par le passé, avant eux, et à s’imaginer que ce qu’ils vont faire effacera, d’un hâtif trait de plume législatif, les fautes antérieures, avait pris un tour aigu qui atteindra son “ climax ”, comme on dit en jargon, au cours des années 83-85, avec cette inénarrable consultation nationale sur les “ projets de quartier ”, dont il ne sortit qu’une giclée de pollution juridique supplémentaire, en juillet 85 ( article L.300.1 2iéme alinéa et article L.300.2 notamment ).( Cf.#1999-12-31---E#)
A l’époque, en 83 ou 84 -- et même si j’avais pris des positions non équivoques sur la décentralisation de l’urbanisme, telle qu’on l’avait conçue -- j’eus à cœur, dans mes fonctions, de franchir la phase transitoire en bon ordre, pour être en paix avec ma conscience d’agent loyal de l’Etat mais surtout pour conserver mon droit irrévérencieux de parler. Pour le reste, j’avais un peu baissé les bras. Il ne me vint donc pas à l’idée de dresser, moi-même et tout seul, un bilan des SDAU et des POS comme je le fis en 86-87 pour le plafond légal de densité ( Cf.[1987-11-01---H-PETIT-BILAN-D-UNE-FAUSSE-GRANDE-REFORME]). Je regrette cette négligence car ce qu’il me reste d’informations maintenant est pauvre par rapport à tout ce que j’aurais pu rassembler à ce moment-là.
A cette occasion, je rends, un
dernier hommage, à Mademoiselle MOUTIE qui tenait, avec rigueur,
l’établissement du Recueil
d’informations statistiques sur l’urbanisme, une mine de renseignements. ( R.I.S.U
), ce recueil bien imparfait d’informations
introuvables nulle part ailleurs sur l’évolution
de l’espace au travers ce que permet d’en connaître — et qui en est l’essentiel
-- l’application du code de l’urbanisme, ce recueil qui ne survécut pas à son
départ à la retraite.
Les statistiques sur les SDAU et les POS sont issues du S.I.D.U ( Cf.[1980-07-31---I-INSTRUCTION-AG-SIDU])
Mis en route en 1973, cette sorte
de tableau de bord commença, à partir de 1974, à fournir des séries
statistiques qui devaient prendre tout leur sens avec les années, malgré des
lacunes et des approximations. Mais le R.I.S.U. sombra car
la Direction ne jugea pas utile de poursuivre cette besogneuse collecte teintée
de centralisme et ses engagements déclarés et écrits ne furent que « vanité et
poursuite du vent », que vulgaires promesses de gascon. ( Cf. Document N° 15 dans [1981-04-01---H-AVANT-PROPOS-AUX-RECUEILS] )
Néanmoins, l’édition 1984 permet
d’avoir le point quantitatif des SDAU et
des POS au 1er octobre 1983.
Je suis vieux et n’aspire plus à rien – et si jamais j’ai aspiré à quelque chose ce fut d’essayer, bien maladroitement sans doute, de donner un certain goût de l’ordre, dans l’espace chaotique des milieux urbains et le droit qu’on y superpose – je vais donc donner quelques opinions et ma voix, qui n’a jamais compté, comptera, une fois de plus, pour rien.
Et pourtant je sais que j’avais raison.
Comme celui qui a dit « Et pourtant, elle tourne » !
1. LES SCHEMAS DIRECTEURS
D’AMENAGEMENT ET D’URBANISME
11.
ETAT DES SCHEMAS DIRECTEURS D’AMENAGEMENT ET D’URBANISME ( à la date de la
décentralisation )
Deux petits tableaux et deux dessins donnent une photographie générale des schémas au 1er octobre 1983, date de l’entrée en vigueur de la décentralisation.
Les chiffres en italique sont ceux au 1er octobre 1985, tirés du
dernier RISU.
12. S.D.A.U. PROCEDURES
A. GRAPHIQUE DE L’EVOLUTION DES SDAU (par année )
[
Ces dessins ne sont pas très jolis d’autant que je les ai réduits mais j’ai
trouvé plus authentique de montrer ce travail
fait main qui
en dit bien plus long sur l’attention du « dessus » accordée à ces
informations, que le beau graphique que
j’aurais pu en tirer en le refaisant. ]
COURBE 1970-1978
B.
CARTE DES SDAU PAR DEPARTEMENT
Il y avait aussi une petite carte
de France avec des hachures par département. Difficile à bien scanner et peu parlantes
hélas !
13. BILAN
Pour indigente que soit cette information, elle appelle quelques commentaires utiles et intéressants.
A. L’évolution dans le temps ( Cf. graphique )
Les schémas directeurs ont été assez rapidement délimités. On peut dire qu’ils l’ont été en temps utile pour l’essentiel (370 SDAU étaient délimités au 30 juin 1979 et depuis longtemps pour 9373 communes en métropole, 130.288 km², 34.840.000 habitants - soit l’essentiel des agglomérations. Mais seulement 44 étaient approuvés pour 16.700 km² et 6.350.000 habitants).
Or à cette date là, il eut fallu que l’essentiel des schémas fussent approuvés.
Je n’écris pas cela avec l’idée qu’une couverture statistique plus satisfaisante aurait sensiblement ordonné l’aménagement d’ensemble des agglomérations. Ce ne fut jamais ce genre de satisfaction apparente que la Direction - et moi-même en particulier - recherchait ( Cf. #1974-01-28---E# ). Je dirai même le contraire.
Les schémas que j’ai pu voir, à l’époque, me paraissaient bien pauvres, plaqués sur la réalité et déconnectés de l’action. Faute de pouvoir mobiliser massivement des moyens et les esprits sur les schémas, autant que les DDE n’aillent pas trop vite et soignent leur travail. J’ai essayé d’y contribuer en faisant publier des documents méthodologiques qui tentaient d’enrichir la pauvreté des documents initiaux, diffusés et oubliés, voici cinq ou six ans. Sans avoir beaucoup d’illusions.
Il faut en effet raccorder l’élaboration des SDAU au calendrier politique local :
· 1964 - Etudes expérimentales de schémas dans une trentaine d’agglomérations
· 1965 - Elections municipales,
· 1967 - Promulgation de la loi (30décembre)
· 1968 - Grotesque mois de mai. Elections législatives. Nouveau gouvernement
· 1969 - 28 mai - décret ;
- 4 décembre - instruction de procédure. ( 2ans )
· 1971 - Elections municipales
· 1974 - Election présidentielle.
Le moment crucial se plaçait par conséquent en 1968-69.
Il a été raté. ( Cf.#2000-12-00---H#)
·
1972, malgré les récentes élections qui donnaient localement 5 années tranquilles,
ne se prêtait pas, au ministère et au niveau national, ( en pleine loi MARCELLIN
de 1971 ) à une relance mobilisatrice des schémas mais peut-être aurais-je dû la
proposer. Il faut dire aussi que je venais seulement de revenir. Ce n’est pas
mon genre de jouer au fier à bras quand je débarque quelque part. Tout le monde
hélas, n’a pas ce vilain défaut !
B. LE CONTENU ET LA FONCTION DES SCHEMAS
Il est impossible de présenter une évaluation objective sur ces deux fronts essentiels. Je ne peux donc livrer que de très modestes et partielles impressions fondées sur le souvenir de mes nombreux contacts, l’examen de nombreux documents et de la lecture de l’information administrative, assez pauvre sur le sujet.
L’établissement du lien contenu-fonction était sans doute l’épreuve la plus difficile à surmonter.
Les agglomérations où ce lien fut établi donnèrent un sens collectif au document par les échanges de vue et la compréhension plus large et plus profonde des problèmes que la communauté d’intérêts que toute agglomération constitue, avait devant son passé et son futur.
Dans le cas contraire il est à craindre qu’on
ait surtout vu des traits sur une carte suscitant l’indifférence ou une
définitive hostilité.
Il aurait fallu par conséquent une vigoureuse animation de la “ commission locale d’aménagement et d’urbanisme ” ( ou C.L.A.U ), pour qu’un rythme soutenu soit imprimé à ses travaux complexes et que les études prennent peu à peu un sens nouveau pour de plus en plus de gens. Il fallait aussi que nos services « apprennent aussi à parler ».
La circulaire du 4 décembre 1969 ( § 421. d ) prescrivait sans équivoque :
“ La
présidence de la Commission sera toujours confiée à un représentant des
collectivités locales ”.
Ce principe parfaitement défendable a certainement été l’un des facteurs d’alanguissement des travaux du schéma qui étaient désormais soumis à un rythme sur lequel l’administration n’avait plus prise, même au cours des phases les moins problématiques. En outre, elle excluait, de facto, que le préfet soit présent et y joue un rôle moteur et arbitral, comme il sait le faire, quand il est motivé.
Faute d’avoir prise sur un organisme généralement lourd ( la C.L.A.U.) par son nombre et sa composition, la fonction maïeutique que l’élaboration du schéma aurait pu avoir, n’a guère été exploitée.
Enfin toute étude de ce type est longue et son
ennemi principal est l’enlisement.
C’était pourtant une occasion unique, pour les agglomérations, de se livrer à une introspection prospective approfondie, en formation collective et en présence de toutes les administrations obligées de comparaître devant les élus locaux. Une telle opération n’avait jamais eu lieu. Elle avait été à peine esquissée avec les « programmes de modernisation et d’équipement » en 65-66 initiative heureuse mais sans lendemain ( Cf.[0001--PRESENTATION-GENERALE] . Deuxième partie ).
Cette dérive malheureuse a stérilisé l’appropriation collective des schémas directeurs et l’enrichissement progressif des études et des objectifs à arrêter utiles pour préparer les moyens nombreux ( dont les POS n’étaient qu’un élément ) à mettre en œuvre et pour agir ensuite sur les différents fronts à attaquer.
Il s’en est suivi que le SDAU a
souvent été une créature de la seule D.D.E., admise et oubliée par la suite,
bien trop limitée dans son contenu à un zonage ( urbanisation - non
urbanisation ) et à des tracés routiers, deux objets conflictuels qui portent en eux-mêmes une
propension naturelle à une interprétation précise et inappropriée à cause de
leurs traits sur la carte qu’on ne sait pas
lire dans ce malheureux pays.
Les « hypothèses démographiques » de développement, généralement perçues comme des « prévisions », marquèrent souvent les esprits. Les mauvaises langues, surtout soucieuses de déconsidérer l’action de l’Etat, se plurent à présenter les schémas comme des “ carcans ” ( Cf.#1977-11-23---H#) dès lors que leurs dispositions pouvaient contrarier la moindre lubie locale alors que la plupart des schémas étaient plutôt généreux conformément à la doctrine du coefficient quatre des années 68-70.( Cf.#1970-06-00---E#)
Par ailleurs, l’indigence des rapports concernant les milieux urbanisés, empêchait qu’ils deviennent une référence pour le temps présent et les actions prochaines à imaginer, les plus utiles politiquement.
Les autres administrations, à l’exception des armées et peut-être de l’agriculture, se maintinrent à l’écart malgré les invitations à s’y associer.
Sans avoir été inutile, là où il a abouti, l’exercice n’a donc pas atteint les buts initialement assignés ( en 1965-66 ) à ce document. ( Cf. « Ecritures » des années 67-68 à ce sujet #1968-10-04-2-H# et #1967-05-10---H# ).
Pour qu’on n’oublie pas trop ces malheureux schémas, j’avais proposé en 1974 de subordonner la création des ZAC à l’existence d’un SDAU ou d’un POS ( Circulaire 74.22 du 6 février 1974#1974-02-06---E#). De même, je me suis attaché à faire signer une série de circulaires biministérielles pour impliquer les autres administrations. Enfin j’ai décidé de rééditer proprement l’ensemble des textes administratifs pour les rendre accessibles et montrer que l’administration centrale tenait toujours à leur établissement ( Cf. Avant-propos [1981-04-01---H-AVANT-PROPOS-AUX-RECUEILS] )
C’est enfin pourquoi j’avais imaginé un
prétexte à leur reprise en conseillant, en 1978-79, de procéder à un
examen local rétrospectif de l’évolution urbaine ( Cf.[1979-03-12---H-POINT-SUR-LES-SDAU]).
L’idée n’a eu aucun écho.
Entreprise ou manœuvre d’impuissant ou de nain ballotté entre
l’indifférence des uns et les présupposés malveillants ou mal venus des autres.
En 1975-76, les programmes d’action foncière relancèrent la réflexion globale dans certaines agglomérations, remettant les SDAU sur le tapis.
C’était bon mais ces initiatives n’étaient pas à l’échelle. Les grands enjeux spatiaux, toujours présents, étaient l’objet de démarches sectorielles égocentriques évitant soigneusement de coordonner :
*
Organisation des implantations commerciales
importantes,
*
transports collectifs,
*
politique du logement, notamment social,
*
rattrapage des grandes infrastructures
environnementales (assainissement - déchets),
*
pôles de banlieue ( “ reconquête ” des tissus
urbains existants -- c’était déjà un thème à la mode, mais on l’a oublié ),
*
destin des zones naturelles à protéger longtemps,
*
grands équipements nouveaux de superstructures.
Ils ont bonne mine ceux qui nous
reprochent nos SDAU insuffisants. Sans nier nos fautes il faut être idiot pour
ne pas percevoir que les DDE dans ces batailles ne faisaient guère le
poids. Il serait plus honnête d’aller voir du côté du corps préfectoral qui,
malgré quelques remarquables exceptions, ne s’est guère investi sur cet enjeu
quand il n’a pas cassé carrément le travail.( Cf.#1700#)
En termes de grands arbitrages spatiaux ( zonage, tracé routier ) les SDAU n’ont pas été inutiles, là où ils ont été faits à peu près correctement. Malheureusement la “ DOCTRINE DU COEFFICIENT 4 ”, datant des années 68-69, avait jeté un certain trouble dans les esprits.
[ (Curieusement, on m’en a prêtée la paternité
ou la défense. Ainsi ai-je rencontré récemment une personne qui était en
1972-73, à la DDE du NORD et qui se souvenait de mes propos favorables et
catégoriques à ce sujet, lors d’une réunion au CIFP. Je suis portant sûr
d’avoir pris mes distances avec cette idée simpliste et absurde, tout en
recommandant de prévoir large. AG. 21-01-2000. ]
Pour la mise en œuvre de la politique urbaine, les schémas n’ont pas beaucoup servi, car ils n’apportaient pas grand chose.
Ils ont conféré, grâce aux études même quand elles n’ont abouti à rien, une longueur d’avance aux DDE, en matière de réseaux routiers péri-urbains, sans qu’il y ait vraiment synergie, dans les têtes et sur le terrain, entre urbanisation au sens large et équipement.
Enfin, quand on disposait d’éléments étudiés, les POS communaux en ont bénéficié, mais la légitimité de leur contenu restait incertaine, à tout point de vue.
L’INEGALE NECESSITE DES SCHEMAS.
Dans l’Ile de France, avec son schéma régional, les SDAU locaux n’étaient pas indispensables partout.
Dans les Yvelines, on pouvait
s’en passer. Seule la ville nouvelle aurait dû en avoir un. Elle n’en avait
qu’une moitié !
Il aurait certainement fallu
quelque chose -- comme un SDAU dans quelques zones névralgiques exposées à
des transformations. La DDE fit ce qu’elle put, avec les moyens de bord
puisqu’il était impensable de lancer des schémas en 82-83 ou après. Finalement,
après la décentralisation il en partit un, qui ne servait pas à grand chose
mais faisait plaisir à une élue, sur la région de Rambouillet. C’était comme un
SDAU-Tremplin lui permettant d’exister dans la conscience des maires du coin et
de devenir député.
Il est tout de même étonnant qu’il n’en fut délimité aucun dans le Var, département littoral. Dans ce département calamiteux, une sourde et passive résistance politique à toute initiative organisée est à l’origine de cette situation et de bien d’autres misères dont on ne verra sans doute jamais la fin.
Dans un sens inverse, la communauté urbaine de Lille et l’agglomération de Rennes, surent tirer parti de la d&marche et du document. Dans ces agglomérations, il y eut appropriation intelligente et utile de cette technique de dégrossissage et d’arbitrage intercommunal.
D’une façon générale, si on partage bêtement
la France en 4, le sud et l’ouest furent moins zélés que la France orientale et
du nord.
Au plan national, il y aurait eu matière à avoir une politique d’impulsion et d’animation sélectives des schémas directeurs. J’y ai vaguement songé, mais n’ai rien fait ou n’ai rien pu faire de déterminant. La direction avait l’esprit ailleurs et l’Etat aussi. ( Cf.#162A#)
Des exigences d’efficacité immédiate ont
abouti à ce que chaque fois qu’il y avait matière à message directif, on
utilise le POS comme ce fut le cas pour le littoral après la directive du
Premier Ministre du 4 août 1976, même si une évocation rituelle des
schémas n’était, à mon initiative, jamais oubliée.
Agir par les schémas aurait paru dilatoire.
15. L’obsolescence (! ?) des schémas
Aujourd’hui, les schémas directeurs anciens sont qualifiés “ d’obsolescents ” ou de “ dépassés ”. On disait la même chose d’eux voici plus de vingt ans. (Cf.#1977-11-23---H#). De « bons esprits » dénigraient les schémas au motif qu’ils n’étaient pas « démocratiques », qu’ils étaient fondés sur des hypothèses économiques d’une autre époque ( avant le premier choc pétrolier ), qu’ils étaient une expression de la planification urbaine, en crise, dans sa phase capitaliste monopoliste d’Etat ( CME selon les initiés ). Pour les “ nouveaux conformiste ” les schémas ne procédaient pas du “ quotidien ”, avec leur prétention à une cohérence technocratique... etc... etc...
[ Il est amusant de faire remarquer, près de
25 plus tard, que la direction compétente propose de les débaptiser en les
nommant « schéma de cohérence territoriale » alors que le terme de cohérence, à consonance
technocratique caractérisée, était à l’époque honni de certains personnages
éminents. En matière d’incohérence, en revanche, je crois plutôt que nous
sommes des champions. AG. 21-01-2000 ]
On a toujours dit n’importe quoi sur les schémas, mais on ne les a jamais critiqués comme ils le méritaient parce que la critique visait moins le document que l’administration qui les établissait. C’eût été centralisateur que d’en dire du bien. On s’est contenté de les qualifier ou des les affubler d’attributs péjoratifs puisqu’on s’en prenait à l’Etat. C’est le signe objectif que nul ne s’en souvient sérieusement.
Plus de vingt ou trente années plus tard -- l’horizon des schémas était bien d’une trentaine d’années, ce qui paraissait à l’époque, à beaucoup, irréaliste ou farfelu, trop loin ou dans l’éternité -- il ne serait pas superflu de dresser l’état sérieux des résultats, dans les agglomérations qui en ont été pourvues. Le CGPC a essayé de le faire mais a manqué de moyens pour vraiment traiter le sujet. La direction, elle, ne s’intéresse à rien, du moins rien d’utile ou de sérieux.
Ce serait une façon de dépasser le niveau des qualificatifs simplistes et de regarder de quoi l’obsolescence est constituée, comment elle s’est constituée, car il y a plusieurs façons d’être obsolète. Esquissons en trois :
* le schéma s’est
rempli, ( on a vu trop petit )
* le schéma ne
s’est jamais rempli, ( on a vu trop grand )
* le schéma s’est rempli
n’importe comment par rapport au schéma.
On pourrait ajouter :
*
le schéma a été perdu de vue à partir de.... ( date
),
*
le schéma a été frappé par un événement vraiment imprévu
( tunnel sous la Manche, à Calais, par exemple ),
*
le schéma a été bafoué par l’Etat -- ou l’un de
ses démembrements -- qui entendait n’en faire qu’à sa tête,
* le schéma a été
foulé au pied par des communes,
* le schéma
n’était ni directeur, ni d’aménagement, ni d’urbanisme...
* le schéma ne
répondait plus, à cause de ses restrictions, aux désirs expansionnistes des
communes,
* le schéma ne répondait plus, à cause de
ses extensions
possibles exagérées, aux
désirs malthusiens
des communes
*
le schéma leur est
revenu sur la gueule au moment où personne ne s’y attendait, réveillé par un
juge !.
On pourrait continuer. Il n’y a jamais une seule explication. C’est que ne savent pas les « ignorantins » qui expliquent tout en deux coups de cuillère à café et les « beaux esprits » qui ont une réponse idéologique toute prête sur tout. On pourrait essayer d’en tirer quelques petites leçons pour mieux agir, non pas nécessairement, en refaisant un schéma “ moderne ” mais en réfléchissant sur ce qu’on n’a pas fait, comme il fallait, afin de faire mieux, en tenant compte des exigences actuelles et de perspectives et d’hypothèses d’avenir.
L’existence d’un “ schéma obsolète ” est ainsi une chance ou une occasion de regarder la politique urbaine, moins pour jeter la pierre à l’administration passée ou à ses prédécesseurs, que pour mettre en évidence les erreurs à ne plus commettre et les efforts à accomplir. On en est à quelques années lumières mais on refera la loi. En un mot, faire le point, comme je l’avais recommandé en 1979, pour tenter de les réveiller. ( Cf.[1979-03-12---H-POINT-SUR-LES-SDAU])
C’est alors qu’on s’apercevrait que
l’essentiel des actions à engager relève, hélas, des mêmes thérapeutiques
qu’autrefois. On a d’ailleurs parlé d’étalement urbain…
Dans notre malheureux et intelligent pays, les esprits les mieux tournés commettent toujours la même erreur mentale. Ils confondent la réalité, mouvante et variable, dans l’espace et le temps, les désirs, les besoins ou les exigences des individus qui évoluent tout autant, avec les instruments indispensables à l’instauration d’un ordre urbain plus satisfaisant.
Le meilleur des médecins ou des chirurgiens, devant une malade à opérer, ne peut pas se passer d’asepsie; s’il néglige cet aspect-là de son métier, il ouvre la porte aux maladies “ nosocomiales ” qui inquiètent tout hôpital puisqu’on en meurt plus souvent que de l’affection pour laquelle on vient s’y faire soigner.
Qu’on veuille réaliser A et B ou -A et -B, il faut toujours des instruments. Le mépris dans lequel on tient leur qualité, leur défaut, la maladresse et les négligences avec lesquelles on s’en sert, conduit à s’imaginer qu’il suffit de “ démocratiser ” pour devenir mieux maître dans l’art de mieux s’en servir.
[ ou de débaptiser le document, forme suprême
du faux semblant. AG. 23-12-2000 ].
La sottise collective, à ce sujet, est incommensurable.
Sans effort et sans exigence, qu’il s’agisse d’élever un simple mur à peu près droit ou de lancer une fusée vers le ciel, on n’aboutit jamais à rien.
On se demande bien pourquoi l’urbanisme et
l’aménagement pourraient échapper à cette loi d’airain.
Comme on ne fera jamais rien en ce sens, car ce serait blesser les amours propres de gens imbus de leurs pouvoirs ou soumis à la hantise du qu’en dira-t-on, il n’y aura pas, avant une éternité, d’aménagement et d’urbanisme dignes de ce nom dans ce pays, sauf en quelques endroits bénis, où la culture collective exerce sa bienfaisante influence sur la déraison habituelle qui est notre lot commun..
2. LES PLANS D’OCCUPATION DES SOLS
Deux petits tableaux
et deux dessins donnent une photographie générale des POS au 1er
octobre 1983, comme pour les schémas.
21. ETAT DES POS AU 1er OCTOBRE 1983
J’ai tiré mon information comme précédemment des chiffres collectés par le « système d’information statistique des documents d’urbanisme » ou SIDU qui permettait, sans effort pour être alimenté et parler, d’obtenir une mine de renseignements sur « L’ETAT DE LA FRANCE » en cours d’évangélisation.
Si la production de plans d’urbanisme en quantité industrielle, à ma surprise j’avoue, avait démontré l’étonnante puissance d’une administration qui reçoit une ordre clair, je n’en conservais pas moins, en 1972, par rapport à mes illusions premières, une certaine réserve à voir tant d’argent d’études et d’énergie humaine consacrés à une œuvre médiocre destinée à périr de sa belle mort, au terme fatidique fixé par la loi.
Le travail de tous ceux qui avaient donné tant de d’eux-mêmes pour respecter l’échéance du 30 juin 1970 aurait mérité un sort meilleur mais en même temps il était plus qu’impératif de faire du plan d’occupation des sols un instrument plus riche plus sûr en faveur de l’espace à urbaniser ou à protéger, en faveur de l’information juridique foncière et de sa sécurité, en faveur de l’articulation entre morphologie urbaine et règles d’urbanisme… Avec la nécessité de ménager des espaces significatifs aux exigences voraces du développement urbain et d’instituer des protections réelles et durables sur des centaines de milliers d’hectares « d’espaces naturels », cette mission première impartie aux Communes et aux Directions Départementales de l’Equipement était tout autant colossale que délicate. C’était tout autre chose que de rebaptiser POS, un plan d’urbanisme même si la substance juridique et contraignante issue des textes nationaux était strictement la même.
A cet arbitrage initial majeur s’ajoutaient les problématiques « réserves » pour équipements futurs, relevant de multiples services publics indociles, difficiles à déterminer, à localiser et à faire admettre.
On savait que ces tâches élémentaires n’iraient pas de soi, prendraient beaucoup de temps, coûteraient des crédits, susciteraient de vives oppositions mais il fallait encore introduire dans le POS bien d’autres dimensions supplémentaires tout aussi nécessaires à un aménagement moins primaire. C’est que pendant six années on fit, entre 1972 et 78. Le POS se chargea peu à peu et quand il commença à voler de ses propres ailes, il devenait impératif d’en améliorer la forme pour qu’il restât un vecteur commode et sûr des décisions et de l’information juridique délivrées chaque année à des centaines de milliers de personnes.
Il s’agissait
donc d’une mission institutionnalisatrice
exceptionnelle confiée, si on regarde les
choses de plus près, à un peu moins d’un millier d’agents de catégorie A de
notre ministère. Un peu plus qu’un simple misère !
22. contenu quantitatif des POS. SUPERFICIES
DES ZONES
(Cf. § 24
pour la superficie)
23. GraPHIQUES DE L’EVOLUTION DES POS
24. SUPERFICIE DES ZONES DANS LES POS. PAR
DEPARTEMENT
25. BILAN
De même que pour les SDAU, on s’en tiendra à quelques traits essentiels de la situation.
Beaucoup « D’ignorantins » se plaisent à s’en prendre à l’instrument lui-même au motif qu’il aurait vu le jour à une époque de grand développement urbain qui n’est plus de mise aujourd’hui.
( Cf.#2000-00-00---E#)
A. EVOLUTION DANS LE
TEMPS
Les POS sont partis avec un temps de retard.
Le décret d’application date du 28 octobre
1970 et la circulaire de procédure du 28 octobre 1972. J’ai tenu
personnellement à ce qu’elle soit rédigée ( “ Il n’est jamais trop tard ”
) en raison de l’importance psychologique et matérielle des multiples actes
d’instruction qui risquaient d’être pris approximativement. Je me suis souvent
réjoui plus tard de l’avoir fait. Le plus difficile n’était pas d’écrire le
texte mais les nombreux modèles d’arrêtés sur lesquels 100 DDE
réfléchissaient ! ! Intelligent
n’est-ce pas ? Naturellement pour la bande
habituelle de « beaux esprits », de « démocratolâtres », de «nouveaux
conformistes » et « d’ignorantins » tout cela
était méprisable ou mauvais ! !
La communication d’une copie de ces actes et de quelques informations succinctes au service central ( superficies des zones ) suffisait pour tenir un état d’avancement informatisé des procédures ( S.I.D.U. - Système d’Information des Documents d’Urbanisme) et suffisait à donner une image globale du contenu des plans. Le système a naturellement été abandonné par fainéantise quand Melle Moutié fut partie. On habilla l’abandon en conséquence de la décentralisation qui dispensait l’Etat de compter un objet décentralisé. On ne sait donc à peu prés plus rien régulièrement sauf à interroger toutes les DDE et finir les additions à la main conformément à l’usage en vigueur dans l’administration. ( Cf.[2000-12-15---H-LA-MISERE-DE-L-INFORMATIQUE-VERNACULAIRE]). Par paresse on sous traite peut être en payant le travail à un prestataire extérieur.
Je regrette de ne pas avoir exigé
la même chose, en plus approximatif pour les SDAU. Je pensais qu’on pourrait le faire nous-mêmes en lisant le
document. Hélas,
il n’y avait rien de normalisé et on n’a rien fait.
La pente des courbes des
procédures d’élaboration des POS est beaucoup plus accusée que celle des SDAU.
L’appétit pour les POS, aussi bien des DDE que des communes, s’est très vite
manifesté à partir de l’année 73. M. Olivier GUICHARD
essaya de
tempérer les ardeurs à ce moment là, mais rien n’y fit ( Cf. #1973-05-28---E#et #1974-01-28---E# ).
Si on rapporte la population concernée à la superficie des communes couvertes par un POS et à celle des zones urbaines, on obtient les densité suivantes :
·
densité démographique du territoire couvert par les POS - 260 hab./ km²;
·
densité démographique des zones urbaines - 2.943 hab./km².
Cette deuxième densité est conventionnelle, mais constitue un bon indicateur.
La densité réelle des zones urbaines est inférieure, car une part des habitants se trouve dans les zones NB et plus faiblement dans les zones NC.
Sans doute cette densité est-elle très variable d’une agglomération à l’autre et dans chaque agglomération d’une commune à l’autre et dans une commune, il existe également des grandes variations.
Mais 3000 habitants au km², c’est 30 habitants à l’hectare, c’est à dire sur un carré de 100 mètres de côté. C’est un chiffre un peu élevé. Qui le sait ?
La densité “ résidentielle ”,
celle des logements, est naturellement plus élevée, car il faut déduire les
emprises publiques et les zones d’activité. Mais si l’on exclut les quartiers anciens,
l’urbanisation massive réalisée à partir des années 60 est de faible densité,
même dans les ZUP les plus importantes ( Cf.#1973-12-31---E#) et bien entendu dans les ZAC, régulièrement dénoncées
par les uns et les autres, comme un procédure dérogatoire densificatrice. En
vérité, la densité des ZAC est généralement inférieure à celle fixée par les
POS, à milieux urbains comparables.
Mais depuis 20 ans on laisse dire n’importe quoi sur ces sujets. Car on ne sait plus rien.
Il faut voir dans cette poussée locale en faveur des POS, un besoin réel et quotidien d’être plus à l’aise pour prendre des décisions individuelles très nombreuses et la pression générale en faveur d’une information juridique publique et accessible, plus objective et plus claire, plus commode à utiliser.
Je pense que parmi
les 4 objectifs assignés dès l’origine aux POS :
·
organiser les zones urbaines,
·
privilégier les espaces naturels,
·
localiser les équipements,
·
fournir une information juridique fiable.
c’est le quatrième objectif qui poussa à la production avec la menace de la disparition repoussée des plans d’urbanisme.
Mais contrairement à des propos « d’ignorantins » patentés cet objectif n’était pas le seul à être
visé. Bien au contraire. Les trois
autres comptaient tout autant. Les DDE se sont étripés avec les communes sur
les équipements et les protections de toute nature. Les préfets se sont rarement mouillés à leurs
côtés quand ils ne les ont pas carrément
lâchés avec leur trouille habituelle. Si l’organisation des zones urbaines fut
malheureusement sacrifiée, ce n’est par inconscience ou mépris de
l’urbanisme mais parce qu’avec nos moyens et le volume de travail à pousser
vers l’approbation, il était impossible d’aller au fond des réalités urbaines
actuelles ou à imaginer.
Toujours est-il
qu’on peut dire que sous l’angle purement quantitatif, au 1er
octobre 1983, l’objectif était atteint.
Les POS opposables couvraient 25 % du territoire ( 140.000 km² -- 8.184 communes ) ; 37.800.000 habitants ( un peu moins des 4/5 ).
D’un point de vue spatial, on y trouvait environ :
·
9 % du territoire de zones urbaines (zones U),
·
4 % de zones d’urbanisation futures ( NA ), ce qui n’est
pas rien mais pas énorme,
·
4,5 % de zones mitées ( NB ), ce qui est beaucoup,
·
51 % de zones de richesses économiques protégées (
essentiellement agricoles ),
·
32 % de zones protégées pour leurs sites, les risques ou
les nuisances .
Bien évidemment, les ZAC étant la plupart du temps localisés dans des zones d’urbanisation nouvelle, non bâties ou peu bâties, on peut toujours soutenir qu’elles densifient, au profit du capitalisme monopoliste d’Etat, comme disaient naguère les membres du Parti du Bilan Globalement Positif qui, en démocrates exemplaires, ont toujours voulu “ démocratiser ” l’urbanisme ou d’autres « démocratolâtres » qui déclaraient tout simplement, avec assurance et sans trembler, vouloir “ soustraire le foncier au marché ” ( F. MITERRAND. #1974-05-30---E# ).
Dans notre pays, l’arbre a
toujours caché la forêt, mais ce sont des propos idiots qui forgent, à la
longue, l’opinion. L’illusion finit par paraître essentielle et par commander ce
qu’il faut faire.
En limitant à 4 % les zones d’urbanisation nouvelle ( NA ), les POS limitaient assez bien l’étalement urbain à 567.000 hectares, ce qui est assez peu.
Si on applique un ratio de 10 habitants à l’hectare ( 3 fois moins
que la moyenne des zones urbaines ), les zones NA offraient une capacité
théorique d’urbanisation pour 5 millions
d’habitants supplémentaires.
A cela s’ajoutait la capacité résiduelle des zones NB difficile à estimer.
Enfin, il faut tenir compte des POS présents et non opposables ( 4000 POS, 4000 communes, 100.000 km², 10 millions d’habitants, en chiffres arrondis ), soit près de 60 % de plus en superficie, pour 25 % en population, c’est à dire une densité bien moindre que les POS rendus publics, ce qui est normal, puisque la tendance à établir des POS où il ne se passe presque rien s’est poursuivie, sinon accentuée avec le temps, avant de s’accélérer brutalement après 83.
J’aurais aimé qu’enfin on exploitât notre
connaissance du stock et des flux avec les permis de construire, les
lotissements, les démolitions ; il y avait en perspective la possibilité
de regarder l’espace urbain existant ou à urbaniser bien autrement et la
possibilité d’agir autrement… J’ai vu poindre cette éventualité ici ou là dans
les Yvelines…
Les DDE de l’Ile de France ne savent à peu près rien de tout cela alors qu’elles ont ces informations sous la main. C’est l’état de décrépitude de la pensée la plus élémentaire pour savoir ce qu’il se passe et un peu mieux comprendre.
Ce développement spectaculaire des POS en
douze ans ( 1971-1983 ) est-il un signe positif pour l’aménagement ?
Par leur contenu de principe, les POS interfèrent directement avec le droit de propriété, auquel ils apportent des restrictions ou décernent une chance de fructification spectaculaire.
On serait donc amené à conclure ( il faut rappeler que les POS, même s’ils étaient obligatoires avant la décentralisation, ont été voulus, souhaités -- ou acceptés par les communes -- jamais imposés au moins au stade de la prescription ) que la société locale exprimait une aspiration collective à maîtriser l’occupation du sol et à contenir l’étalement urbain aléatoire, le long des routes ou des chemins.
Quoi qu’il en soit, il y a bien eu, contrairement au SDAU, une
appropriation collective indiscutable de l’instrument.
L’appétit insatiable des communes pour les POS ( on est à plus de 15 000 aujourd’hui ) a quelque chose de suspect, si on se réfère, en revanche, au désir dominant de répondre au souci des propriétaires, les premiers concernés par un POS. Pour tirer un parti meilleur d’un bien, il est préférable de pouvoir y construire quelque chose dessus. ? ( Cf.#1999-07-02---C#)
Le POS peut ainsi devenir le moyen de se prémunir contre l’interdiction de construire arbitraire prise en application du R.N.U d’autant que la loi du 7 janvier 1983 ( article L.111.1.xxxx du code ) a institué d’office des restrictions à la constructions hors des parties agglomérées. On en trouve l’indice à l’ampleur des zones NB qui représentaient, en 1983, 38 % des superficies des zones urbaines soit un peu moins que les zones NA ( 45 %).
La réponse cependant dépend aussi
de l’effectivité des dispositions protectrices applicables en zones NC
et ND. Or il
existe des fausses zones de ce type qui n’ont de protecteur que le nom.
Pour en savoir plus, il aurait
fallu pouvoir connecter le système informatisé des documents d’urbanisme ( S.I.D.U.) au système informatisé des
permis de construire ( SIROCO
autrefois, devenu cyclone et autre
chose depuis citadelle qui n’apporte rien de plus malgré les changements
périodiques de nom.). C’était une opération envisagée en 79-80 mais elle était
subordonnée à un ajustement des programmes informatiques et de la saisie de
l’information. Il
semble cependant que quelque chose existe dans ce genre mais nul ne le sait ou
ne s’y intéresse et ne l’exploite. Pitié pour qui veut connaître l’évolution
urbaine. Tout le monde s’en fout.
Après mon départ du service central, nul ne s’en est plus occupé et l’idée de suivre la consommation d’espace est tombée dans l’oubli comme bien d’autres. Quel intérêt par rapport aux délices des “ projets urbains ” ou des “ projets de quartiers ”... ?
Ainsi l’exploitation de SIROCO, pour apprécier la consommation d’espace, n’a été faite qu’une fois à ma demande ( Cf.[1978-11-27---H-LA-CONSOMMATION-D-ESPACE-PAR-LA-CONSTRUCTION]) et une seconde fois, en 1978-79, pour la construction de logement dans les Communes pourvues d’un POS opposable ( RISU . 1981 p. 125 ).
Ainsi en 1980, 53 % des logements autorisés
étaient localisés sur les 18 % du territoire couverts par un POS.
Pour être en mesure d’apprécier
la situation, il fallait donc faire un infime effort de plus. Le fait qu’on s’en
soit désintéressé en dit long sur l’intérêt que l’administration de l’urbanisme
attache aux effets des législations qu’elle est censée gérer.
Elle est revenue “ à l’administration
contemplative ” et au moindre effort, sinon à un stade où l’approximation
n’est même plus à sa portée.
Aujourd’hui, non seulement on n’a pas fait ces petits progrès et on ne sait pratiquement plus rien, mais on se rassure en créant partout des observatoires qui observent sans doute le néant.
Ainsi, plus on observe, moins on voit. C’est ce qu’on appelle sans doute : “ approfondir la décentralisation ”. Qu’attend donc l’administration de l’environnement pour se saisir des jachères laissées à l’abandon par une administration incapable d’assumer ces tâches élémentaires.
C. APPRECIATION QUALITATIVE DES POS
Il y a peu à dire à ce sujet car juger 10.000 POS et un exercice hors de portée. On ne peut que livrer quelques impressions.
Dans ma conception, du point de vue l’aménagement foncier qui est le stade amont de tout urbanisme, le POS était le rouage directeur d’un engrenage à constituer et à faire tourner, qui peut se schématiser ainsi :
· SDAU ( grandes et approximatives
localisations )
· POS ( regard concret sur l’espace local et
sa diversité )
· POS - politiques foncières
· POS - remembrement urbain
· POS - ZAC - acquisitions foncières
· POS - Equipements de base
· POS - Permis de construire - lotissement etc...
· POS - Prélèvements financiers - fiscalité foncière.
L’ensemble étant organisé en boucles itératives, on prélève pour équiper ( et pour acquérir ). On acquiert ou remembre pour équiper ( et pour acquérir ). On acquiert ou remembre pour vendre des terrains à construire équipés. L’offre foncière qui satisfait la demande, réduit les tensions sur les zones naturelles privilégiées ( Cf.[1986-04-00---H-LE-CODE-GENETIQUE-URBAIN]. ).
Cette chaîne
économique est évidente, mais la puissance publique n’a jamais su la mettre au
point. Elle était pourtant prévu dès le début ( Cf.#1968-10-18---H#). La décentralisation
a détruit les quelques éléments qui commençaient à fonctionner et la bêtise
humaine a fait le reste.
A ce premier
objectif économique et fonctionnel s’en adjoignaient deux autres, qualitatifs, liés aussi au
droit mais directement dépendant des acteurs :
* LA QUALITE DE L’URBANISME ( morphologie, réalisation ) conditionnée par un souci continu d’exigence et de soin et l’intervention de personnels qualifiés nouveaux ( Cf. Thème #1400# ) ; On entrait, avec cet objectif, dans la substance même de l’aménagement. Au POS d’y apporter sa modeste mais nécessaire et déterminante contribution en usant avec adresse de la petite gamme d’instruments qu’ils offraient à ceux qui avaient quelques idées dans la tête.
* LA COMMODITE JURIDIQUE pour que la contrainte soit compensée par les avantages d’un droit clair, sûr et le plus objectif possible pour l’usager ( Cf. Thème #1500# )
Au stade du POS, le deuxième objectif impliquait un effort d’attention sur les effets morphologiques des règles d’urbanisme, des simulations variées des effets des règles sur l’espace concret. Il devait normalement inclure une purification des règlements et un ajustement de leurs dispositions aussi bien à la réalité foncière qu’aux intentions. Il impliquait aussi un effort accentué sur les annexes sanitaires ( eau, assainissement surtout et déchets ) et sur les emplacements réservés aux équipements à mieux localiser ( de superstructures surtout et espaces publics ). Il exigeait des simulations entre la quantité fournie par le COS et le volume capable découlant des règles. C’était un travail d’orfèvre que nous n’avions pas les moyens de mener avec les crédits d’études que nous avions.
Dans les zones naturelles, les protections des zones ND devaient être consolidées et pérennisées par le transfert de COS -- ou par l’utilisation des sites classés Cf. #1978-06-28---H#et #1979-03-23---H# )
Le troisième objectif découlait en
partie des deux premiers et consistait aussi à purifier les règlements ( travail
juridique ) et à détecter les espaces urbains à “ activer ”. Il s’agissait de détecter les terrains
constructibles libres, à remembrer éventuellement pour être mieux utilisées et
des zones de mauvaises qualités sur lesquelles il aurait fallu intervenir
progressivement, l’établissement du POS étant l’occasion d’y réfléchir, plus ou moins en
détail, avant de s’y atteler au bon moment.
L’ensemble des objectifs, des intentions, des volontés et des raisons d’agir ainsi, aurait dû alors se retrouver dans des rapports de présentation soignés ( Cf.[1978-12-18---H-LA-MISERE-DES-RAPPORTS-DE-PRESENTATION]. ).
En d’autres termes, le POS n’était qu’une
étape qui rationalisait d’abord l’arbitraire administratif propre au droit de
l’urbanisme en lui donnant des fondements justifiés, destinés à le rendre plus
légitime tout en instaurant un début « d’ordre
physique ». ( Cf.#1974-04-12---H#). Je ne pense pas
réécrire l’histoire après coup et si on en doutait toute mon anthologie est là
pour démontrer ce qu’il en fut.
Cette étape, mal dégrossie avec le premier POS, était à compléter par des affinements et des perfectionnements qui éliminaient les absurdités, les incohérences, qui comblaient les lacunes et qui mettaient en branle des actions nouvelles ou des comportements nouveaux des autorités et des agents économiques.
Il n’y a rien de génial ou d’original à ces démarches. Je ne les ai pas inventées. Elles étaient en filigrane, dans les années 65 et 66, au sein des réformes envisagées.
Tout n’était qu’affaire de bonne exécution -- avec quelques petits ajustements juridiques ou fiscaux améliorés ou ( #1600# et Chapitre #1630# ) moins incohérents.
Il est patent que ces ambitions
qualitatives, compte tenu de nos moyens d’études et en personnel et de la
capacité des élus à comprendre cet emboîtement de démarches progressives, étaient peu compatibles
avec un programme de POS, en croissance continue.
Elles impliquaient la
reconversion de certains personnels à des disciplines ignorées ; elles
appelaient des formations nouvelles que nul ne savait prodiguer; elles
requerraient des gens de formation différentes; elles exigeaient des
collaborations étroites entre les services de la DDE et des autres
administrations. On essaya de lancer ce type d’actions en 1980 ( Cf.#1980-01-17---H#)
mais il n’a pas été poursuivi après mon départ. Avec la décentralisation, toutes ces idées
allaient devenir archaïques et ringardes et finir au cimetière.
Elles conduisaient pourtant directement à se mettre au service de la commune “ par l’intérieur ”, c’est à dire à comprendre la demande communale d’urbanisme et à bien la coder, en l’enrichissant au besoin.
Le POS établi, la phase conflictuelle sur les protections -- ou les tracés – étant franchie, les choses devenaient plus sereines. On pouvait travailler avec plus d’attention, tout en restant ferme sur les protections et les consolider.
Au lieu de cela, le POS n’est
resté qu’un POS, et souvent, un ours juridique mal léché. Un nid à procès et à
“ terrorismes
administratifs ”. Les rapports de présentation en témoignent.
On n’y voit pas
souvent beaucoup d’amour du travail bien fait. Les annexes sanitaires restent bâclées.
Les règlements sont inutilement compliqués et mal ajustés. Le document prépare rarement d’autres
initiatives. On le fait à l’avenant et on le modifie ou le révise,
s’il le faut, sans
en faire un vecteur d’objectifs emboîtés d’aménagement de qualité. Il est très représentatif de notre inculture urbaine.
On a inventé en conséquence d’autres instruments complicateurs... avec l’illusion qu’on travaillera mieux et plus efficacement.
Ainsi sont apparus les directives de ceci ou de cela, les permis « paysagés » ( ? ), le reculement des entrées de ville, les ZPPAU, le projet urbain ( ? )... etc... autant de monstruosités inutiles, suscitées par la décentralisation, l’insatisfaction ou le besoin de faire périodiquement du neuf et à bon compte et de faire parler de soi.
Je crois qu’on ne s’arrêtera plus dans cette spirale pathologique puisqu’on attend de la loi qu’elle compense les inaptitudes et les carences du savoir, de la qualification, du caractère et de la volonté ou de la détermination des individus.
De mon point de vue, le POS, en tant qu’étape et moyen d’instaurer un ordre juridique clair, dépendait d’une pensée locale continue dans l’urbanisme, l’aménagement foncier complétée par l’architecture... et le désir d’améliorer la qualité de l’espace urbain à ses différentes échelles.
Le POS mettait du droit ( mais une partie du droit seulement ) au service de l’Idée. Il ne consistait pas à imposer du droit en tant que tel à la condition qu’il soit légal, même s’il est n’importe quoi, mélange d’arbitraire et de charabia.
L’AMENAGEMENT
URBAIN, DE CE POINT DE VUE, EST EN REGRESSION.
26. CONCLUSION
Si les SDAU ont eu un sort malheureux, la faute nous incombe d’abord car nous avons manqué la période 1966-1970 pour les placer sur orbite.
Si quantitativement et sociologiquement, les POS ont bien pris racine en France, au point qu’on ne pourrait plus s’en débarrasser si on le voulait, ils ne répondent pas aux attentes que j’y avais mises.
Je n’ai jamais eu beaucoup d’illusion et je me suis toujours cru capable d’indulgence. Je savais qu’on ne pouvait pas atteindre du premier coup la perfection et établir des POS qui soient de petites merveilles.
Il fallait donc embrasser moins pour mieux étreindre et avoir le souci obsessionnel de faire mieux, à chaque fois qu’on en faisait ou en reprenait un.
Il fallait tirer les conséquences des erreurs et apprendre à préparer les actions évoquées au cours des études et contenues en germes ou en idée dans le rapport de présentation.
Il fallait du
temps, de la durée, de la continuité et beaucoup d’exigence envers soi-même.
Sans en être
l’inventeur, ni être à leur origine ou à l’origine de leur prolifération -- car
on m’a qualifié quelquefois d’en être le père... et d’avoir poussé à la
consommation -- j’en
fus certainement le père adoptif par le temps, l’amour et l’attention que je
leur ai prodigués. Je n’en fis pas autant avec les schémas et j’ai un peu menti
en soutenant qu’il n’était pas très grave que leur « installation »
n’ait pas précédé les P.O.S. ( Cf.[1976-07-01---H-QUESTIONS-SUR-L-URBANISME])
A voir ce qu’ils sont devenus -- ou restés--, à voir ce qu’on en a fait ou n’en a pas fait, je n’en suis pas très fier et j’en reste un peu triste.
Avec les SDAU et les POS, on a l’illustration monumentale de la loi de la double dégradation des bonnes idées ( Cf. #1982-10-02---H# ou mon idée fixe ) et l’une des plus belles occasions ratées. ( Cf.#1180#)
J’ai pourtant essayé d’éviter de rester “ contemplatif ” devant la loi tout autant que j’ai, sans relâche,
traqué l’“approximation”. Est-ce dire que la CAUSE était perdue d’avance ou utopique ? La réponse repose
au sein même des individus et de notre société, indifférents ou rebelles à “ l’ordre physique ”.
ANTOINE GIVAUDAN
[ 3. CONCLUSION
GENERALE
uand le Sort m’ordonna de rejoindre
l’administration de la l’urbanisme, en juin 1965, je m’attendais à tout et à
rien à la fois mais j’étais à cent lieux de penser qu’il allait me placer
devant la plus exaltante tâche que puisse imaginer un jeune fonctionnaire.
Je ne savais pas
plus qu’il me ménagerait la plus grande espérance et qu’il réserverait un tel
destin médiocre à l’œuvre à laquelle il m’avait invité de contribuer.
Après un premier
temps très actif d’assimilation qui m’avait convaincu que la Cause était juste,
j’en vins, désabusé, quasiment à penser qu’il n’y avait plus rien à en
attendre. Nous étions en 1969, nous semblions être passés à autre chose. Nous
avions bien raté la fenêtre de tir que ce Sort, généreux mais inconséquent,
nous avait ouverte mais il n’avait pas dit son dernier mot.
Généreux cependant,
nous étions en 1971, il nous accorda une seconde chance pour accomplir l’œuvre
à laquelle nous prodiguions des soins insuffisants. Il nous observa sans
indulgence , puis détournant son regard de serviteurs indignes et sans doute
las du tour que prenaient leurs desseins, nous étions en 1981, il préféra leur
retirer sa confiance et s’en remettre au hasard.
« Va,
dit-il je te livre à ta propre misère
Trop
indigne à ses yeux de joie ou de colère,
Tu n’es
rien devant moi ;
Roule au
gré du hasard dans les déserts du vide ;
Qu’à
jamais loin de moi le Destin soit ton guide,
Et le
Malheur ton roi »
insi le Sort a-t-il
puni tous ceux qui, par innocence ou orgueil, ont caressé un temps l’idée de
soumettre à la loi, deux des pulsions les plus enracinées dans l’être humain
pour que l’espace soit un peu moins livré à son aveuglement.
Ils ont perdu.
ANTOINE GIVAUDAN
Le 23-12-2000 ]