Voir http://www.imprecator.com
AGIR SUR LA VILLE
antoine givaudan
7
mai 1999
Il s’agit d’une conférence présentée à des étudiants de DESS
de droit de l’urbanisme à la faculté d’Aix en Provence en 1999.
Naturellement, je n'ai pas lu ce pensum méthodique car ne je ne sais pas parler
en lisant.
Le thème m’est venu à l’esprit à la suite du slogan officiel
« RECONSTRUIRE LA VILLE SUR LA VILLE », qui ne semble recouvrir
que des platitudes tristes ( 1 ) même si cette idée peut venir d’une
observation très juste et très pertinente des réalités. Sans être originale,
car « on reconstruit la ville sur la
ville » depuis que des villes existent, il
y a certainement des raisons sérieuses de focaliser l’attention des autorités
administratives et des agents économiques sur cet objectif tellement évident
qu’on n’identifie plus ce qu’il peut avoir de spécifique.
Faute de savoir ce que cachait le slogan et faute de lui trouver le moindre contenu officiel sérieux (2), j’ai proposé ce thème et me mis à décrire ce que j’entendais par là. C’est effectivement un programme vaste et difficile. Son titre signifie qu’il s’agit sans doute moins de construire ou de reconstruire, que d’agir. Il reste à savoir quel contenu peut avoir l’action et comment s'y prendre pour l’enclencher.
Parmi les « écritures » se référer notamment
à :**
#1400# ,
#1600# et
[1987-07-00---H-DU-VIRUS-DE-LA-DIRECTIVE-AUX-TOXINES-DES-LOIS-D-AMENAGEMENT]
J’ai récemment décidé de classer ce document dans la
catégorie
« LEÇONS DE DROIT DE L’URBANISME »
( Cf.#5110# )
Ce document constitue la SIXIEME
LECON
( 1 ). En langage moderne et “ branché ”on parle de “ reconstruire la ville sur la ville ”..car on
l’a sans doute “ dé-construite ”.
**
Les graphes sont issus du document [2001-02-28---C-DE-CE-QUI-CHANGE-ET-DE-CE-QUI-NE-CHANGE-GUERE]
(2). Lire le N° 94 de
décembre 2001 de la revue « ETUDES FONCIERES » ( www.adef.org ). On appréciera la langue de bois
du représentant de la DGHUC ( L’influence de la loi SRU. Luc Vasselin ) aux
côtés de propos heureusement plus sérieux.
PRESENTATION
D’ENSEMBLE
Mon destin professionnel dans l’aménagement urbain ne m’a guère mêlé directement à ce type d’intervention, mais il m’a permis d’en être un observateur très proche dans l’administration centrale, au stade conceptuel et, en tant que promoteur privé au stade opérationnel.
Je regrette naturellement de ne pas disposer de quelques exemples concrets de réalisation, car il y en eût, ici ou là, bien plus qu’on ne l’imagine, sans qu’on puisse très facilement les identifier géographiquement et administrativement.
Ce n’est pas le moindre des paradoxes car, contrairement à ce que laissent croire des déclarations et un verbiage à la mode, il n’y a rien de fondamentalement nouveau dans ce type d’intervention des collectivités publiques sur les milieux urbains. Je dirai même qu’il est consubstantiellement lié à la ville, à sa substance en perpétuelle évolution et qu’il existe depuis une éternité.
L’être humain ne cesse jamais de construire, de démolir, de reconstruire, en ville ou ailleurs, au gré de ses pulsions individuelles ou collectives, avec une adresse, un art, un discernement et un savoir-faire qui dépend de sa CULTURE.
L’indigence de la nôtre ainsi que notre savoir-faire limité nous empêchent d’intervenir avec l’efficacité souhaitable, dans les espaces urbains qui le mériteraient. Il ne faut pas être savant pour le savoir mais peut être courageux pour le dire en public.
Ces propos sévères appellent d’être démontrés car il mettent en cause, à la fois les autorités communales et notre administration présumée responsable de l’aménagement urbain, de l’urbanisme, etc. et présumée compétente pour en définir les moyens d’actions.
On a “ reconstruit la ville sur la ville ” ‑ suivant l’étiquette nouvelle collée sur un vieux flacon, après la libération, dans les villes sinistrées ( 1946-1965 ).
On a “ reconstruit la ville sur la ville ” avec la “ rénovation urbaine ” des quartiers anciens et insatisfaisants, à partir de 1958. Les choses ne prirent pas toujours la tournure attendue.
On a “ reconstruit la ville sur la ville ” en résorbant les îlots d’habitat insalubre, pendant la même période et en éradiquant les “ bidonvilles ”.
On a “ reconstruit la ville sur la ville ” sans la démolir, mais en essayant de la faire renaître dans son enveloppe ancienne et précieuse, avec les “ secteurs sauvegardés ”.
On a fait, en faveur des logements anciens, des “ opérations programmées d’amélioration de l’habitat ” ( OPAH ) pour rendre meilleures, comme le nom l’indique, les conditions d’existence des gens dans leurs logements.
On a réalisé, ici ou là, des démolitions pour édifier des constructions sur les terrains libérés ou bouché les trous libres dans les villes, au gré des initiatives privées.
On a réalisé, dans les villes existantes des équipements qui y faisaient défaut.
On a transformé souvent des logements en bureaux et plus rarement, ces derniers temps, on a même fait l’inverse !
Parallèlement, les villes connaissaient un développement spectaculaire à leur périphérie, produisant des “ quartiers nouveaux ”, devenant avec le temps des “ quartiers existants ” qui allaient connaître des destins divers, bien vieillir, se dégrader, se vider de leur substance économique ( s’ils étaient industriels ) et dans ce cas, souvent anciens.
On a fait ce qu’on a pu pour canaliser ce développement récent, mais on y a laissé beaucoup de trous au hasard de l’indifférence ou des pulsions fructificatrices et nidificatrices des propriétaires. ( Cf.#2000-03-01---H#) . Voir graphe ci après.
Contrairement à ce que certains
disent, le type de développement périphérique sur des terrains libres, est loin
d’être terminé, que l’urbanisation qui s’y installe soit à destination
d’habitat ou d’activités. La seule nuance à introduire est double :
— il n’est pas aussi général, que naguère,
—
il se fait souvent à évolution démographique à peu près constante, sauf dans
certaines régions comme celles du midi.
Il est donc erroné
d’opposer, comme certains « bien pensants » en mal de se singulariser se
plaisent à le faire, les deux types de “ transformations urbaines ”,
qui ont toujours plus ou moins coexisté, sans être cependant, il faut bien le
reconnaître, agencés harmonieusement, à cause de nos multiples incapacités et handicaps
institutionnels, caractériels ou culturels.
Néanmoins cet historique simplifié ‑ sinon simpliste – montre surabondamment, sans avoir besoin d’insister, que la puissance publique a eu tendance à viser, dans ses interventions, une certaine spécificité urbaine à laquelle elle associait une spécificité opérationnelle, en vue de curer un mal localisé et identifié, ou à contrôler, avec des bonheurs divers, des initiatives spontanées. Elle avait ses raisons, mais elle négligeait naturellement plusieurs aspects de l’aménagement.
Quels sont donc les phénomènes récents ou “ nouveaux ” qui ont caractérisé la ville contemporaine.
En simplifiant encore à l’extrême, quelques uns méritent d’être signalés.
Le premier phénomène est d’ordre politique au sens le plus noble du terme. Aucune municipalité ne peut rester indifférente aux transformations qui marquent son territoire, qu’elle les subisse ou les initie, elle en tire des fruits ou en paie un jour les conséquences.
Quand elle est soucieuse de son avenir, elle devient vite consciente que les choses à faire ne se rangent pas facilement dans les catégories prévues destinées à répondre à un type très finalisé d’intervention. Les choses se présentent de façon diffuse, dans l’espace, avec des intensités variées, avec des natures différentes, selon les endroits.
La nature des actions à entreprendre, à susciter ou à contrôler est donc très diversifiée.
Ce type
d’insatisfaction ou de frustration a vu le jour à la fin des années soixante et
au début des années soixante-dix, quand il ne suffisait plus de loger les gens,
mais de répondre à des exigences de qualité urbaine. Je signale qu’on rabâche
actuellement ce discours ancien comme si on venait d’en faire la découverte
depuis peu. C’est
dire combien on ignore l’histoire ou n’a rien à dire de bien neuf.
C’est à cette époque que l’Etat ( DATAR et DAFU ( 1 ) ensemble ) lancèrent les opérations de villes moyennes. En quoi ces opérations se différenciaient-elles de celles qui ont été énumérées ?
( 1 ). Direction de l’aménagement
foncier et de l’urbanisme. ( Cf.#1997-09-15---C#)
Elles s’en différenciaient en ce qu’elles consistaient, pour la commune, à identifier et sélectionner un ensemble d’initiatives ou de projets tels que la commune pouvait en éprouver le désir ou en percevoir l’utilité, sans se soucier de sa nature, de sa qualification administrative ou de sa localisation.
La seule condition à apprécier était que l’ensemble apporte une valeur urbaine ajoutée, comble une carence, déclenche un mouvement favorable à la qualité de la ville en général.
L’Etat, après examen avec les communes, subventionnait une part de la dépense qui pouvait s’étaler sur quelques années.
Plus de zone “ opérationnelle ”, plus de procédure administrative formalisée en vue d’un objectif unidimensionnel, mais une réflexion, un volonté, des projets et de l’action.
Ces opérations, engagées en 1971-1972, furent accueillies très favorablement et contribuèrent indiscutablement à des améliorations urbaines dans les quartiers anciens ou récents.
Aussi, l’idée vint en 1975-1976, d’en faire un modèle de l’intervention de droit commun, ouvert à toute commune, grande ou petite et, de fédérer les financements d’ ‘Etat, spécialisés en filières, au sein d’un fonds “ le fonds d’aménagement urbain ”, crée en 1977. ( le F.A.U )
C’était un progrès respectueux de l’initiative locale et de la bonne utilisation des fonds publics, mais ce n’était qu’une étape dans les processus de décision à améliorer.
Les années quatre-vingt ont été marquées, dans plusieurs régions, par des mutations amorcées à la fin des années soixante-dix, qui ont radicalement transformé le paysage économique, physique et mental de certaines agglomérations. ( On se souvient de la crise de la sidérurgie lorraine en 1978 )
Ainsi apparurent des “ friches industrielles ” et d’autres phénomènes inattendus...
Dès le milieu des
année soixante, le commerce connaît un inversion radicale. Autant il était
difficile auparavant d’obtenir que des commerces viennent s’installer dans les
grands ensembles d’habitat qui s’édifiaient à la périphérie, autant la
distribution trouva bientôt avantage à se décentrer, amorçant la situation que
nous connaissons que le régime de contrôle instauré en 1973 fut inapte à
canaliser, aussi bien quantitativement que géographiquement. Je pense d’ailleurs
qu’il aggrava l’évolution exagérée de la grande distribution par sa
malhonnêteté chronique et généralisée.
Il s’ensuivit un affaiblissement commercial critique du cœur des villes qui aurait pu être contenu sans nuire à l’efficacité du grand commerce qui a d’irremplaçables vertus économiques pour le consommateur. Nous sommes infirmes devant la réalité qui impose de rechercher en toute chose le « juste milieu ».
Sans entrer dans les détails, car il est bien connu, un autre phénomène, prévisible et déjà traité à partir des années soixante-dix, s’est amplifié et accéléré avec son cortège de difficultés, conduisant les gouvernements à inventer un ministère de la ville. Etrange euphémisme ministériel.
Une intervention publique, en milieu urbain, implique pour la commune d’avoir le droit de s’immiscer, d’une manière ou d’une autre, dans la propriété privée.
Ces moyens, en 1976, étaient loin d’être inexistants, ( Cf.#1968-10-18---H#) mais il fallait les compléter sur quelques points ponctuels, sensibles et importants.
Ce fut l’objet d’un projet de loi N°444 déposé en juin 1979. ( dénommé « Projet de loi portant Simplification et unification des d’urbanisme » ) ( Cf. #1979-06-26---E#pour son exposé des motifs )
Enfin, il restait, et c’est sans doute le plus difficile, à apprendre à utiliser les moyens, en les agençant pour qu’ils confortent leurs effets, au lieu de s’ignorer, de se contrarier ou de se neutraliser.
C’était sans doute le plus difficile, mais je crois, par expérience, que c’était la tâche à laquelle on attachait, par insouciance ou présomption, le moins d’attention.
Quoi qu’il en fût,
je n’ai pas eu l’occasion de le vérifier car après 1981, on changea
radicalement de cap, supprimant le FAU, abandonnant le projet de loi et accordant
au “ social ” une primauté artificielle et porteuse d’effets
secondaires négatifs. Et ça continue plus que jamais !
La combinaison des ces ingrédients ainsi que les conséquences du développement urbain mal maîtrisé, évoqué précédemment, a progressivement conduit les autorités locales à regarder d’un autre œil leur milieu urbain existant, avec ses problèmes compliqués et mal saisissables.
Il s’en suit, avec simplisme encore, qu’il y a plusieurs sortes de reconquête urbaine qui n’ont pas nécessairement de rapports bien évidents entre elles :
·la consolidation et la reprise des cœurs de villes pour qu’ils ne
dégénèrent pas plus ;
·l’intervention sur des quartiers normaux, bâtis et sains ;
·l’intervention sur des quartiers incohérents, bâtis de diverses façons
et parsemés en terrains vides ;
·l’intervention sur les “ quartiers nouveaux anciens ” grands ensembles,
morphologiquement très structurés et sociologiquement en situation
difficile ;
·l’intervention sur les “ friches industrielles ”, qu’elles
soient n’importe ou en zone d’activité de fait ( traditionnelle) ou en zone
d’activité organisée ( plus récentes), etc. comme les entrées de
villes ...
·etc....
Chaque agglomération présente une typologie propre, plus ou moins marquée des stigmates de la négligence ou des difficultés économiques ou sociologiques.
Il est donc très artificiel de réduire ce type d’intervention à un seul qualificatif, à une seule locution verbale.
Etant décentralisé depuis 1983, l’urbanisme à envisager, n’était plus l’affaire de l’Etat. Chacun sait que l’Etat a naturellement tendance à spécialiser ses interventions en fonction de finalités bien déterminées ( 1 ) Avec la décentralisation, cette propension ou ce travers a encore été accusé en lui faisant concentrer ses actions sur les compétences résiduelles qu’il a conservées et qui concernent essentiellement le financement du logement c’est à dire un élément certes important mais périphérique et aval de la politique d’urbanisme ou d’aménagement. Cette spécialisation est même un obligation institutionnelle depuis 15 ans puisqu’il ne peut s’adresser aux collectivités que par loi interposée….
( 1 ). C'était un nécessité compréhensible quand il fallait traiter des points
bien définies atteints par une maladie elle aussi bien caractérisée. ( Cf.#1960-05-03---E# )
Toutes les conditions sont donc remplies pour que le discours politique et administratif, dévidé sous le slogan “ Reconstruire la ville sur la ville ” reste incantatoire, plus par indigence intellectuelle sur les choses à faire que par manque de moyens.
En effet, ce qu’il conviendrait de faire, au plan national, sans être très compliqué, dépend pour réussir au plan local, d’un travail patient, long et complexe auxquels rares sont les esprits qui y soient préparés tant au niveau central qu’aux niveaux administratifs locaux. Pas plus d’ailleurs qu’ils ne l’étaient encore à la fin des années soixante-dix malgré une évolution positive dans les bonnes directions.
Aussi, y a-t-il
toute chance, que ce que l’on imaginera, soit soumis à cette loi fondamentale
et fatale de “ la double dégradation de la bonne idée ”
spécialité de la France et de ses collectivités publiques en particulier. ( Cf.#1982-10-02---H#)
Les § ci-dessous sont développés
verbalement et en vitesse car ils ne sont que des rappels évidents sur lesquels
il n’y a pas de révélations à faire si ce n’est que la liste en elle même,
illustre bien qu’en aménagement il faut apprendre à penser à bien des choses à la fois et pas uniquement à la légalité ou à sa réélection.
Le GRAPHE N° 1 ci après rassemble l’essentiel de ces caractéristiques en les agençant dans les processus généraux de l’aménagement de l’espace et de ses intervenants.
Ces caractéristiques sont essentiellement « objectives » en ce qu’elles constituent des données pesantes avec lesquelles il faut compter, quelle que soit la volonté d’intervenir.
On les retrouve dans le GRAPHE N° 1C. Ce sont des invariants universels.
Il s’agit de la géologie, de l’exposition, de la situation géographique relative et de la position topographique, de la forme et de la dimension des propriétés, du taux de l’occupation des sols ( vide ou plein )….
Quelles sont les occupations actuelles au regard de la valeur ou de la non valeur économique q’elles engendrent ?
Quelles valeurs, positives ou négatives, suscitent l’espace considéré à toutes les échelles imaginables ( du local à l’international ) dans les différentes représentations collectives qu’il convient de ne pas ignorer ?
Quels éléments sont impérieusement ancrés dans les esprits pour peser sur le destin de la matière première de l’aménagement en infléchissant la force motrice ou immobilisatrice des pulsions ?
Chacune de ces caractéristique a sa propre vitesse naturelle d’évolution, assez faible en général, avec laquelle doit compter la volonté d’intervenir. L’unité de temps est vraisemblablement la génération. Sur une telle période, on commence à percevoir les effets de l’évolution naturelle et des interventions.
Ces paramètres ont une vitesse d’évolution très variable
cependant plus rapide que les caractéristiques précédentes.
( Cf.[1979-11-14---H-LE-CERTIFICAT-D-URBANISME-UNE-INSTITUTION-INEVITABLE]).
Il s’agit des intentions, explicites ou dissimulées, du pouvoir plus ou moins présentes dans les discours, les schémas, les rapports de présentation et généralement exposées à des soubresauts ou à de longues phases de continuité.
On retrouve là, les motivations des propriétaires, publics ou privés, qui détiennent l’espace et des agents économiques qui peuvent l’exploiter ; elles découlent en droite ligne des deux pulsions.
C’est un paramètre par définition évolutif et essentiel qui se mesure :
· aux transactions, à la “ spéculation ” ou au « marasme »,
·
à l’entretien spontané des bâtiments, au menus et grands
chantiers privés,
·
aux dégradations, aux troubles à l’ordre public, à la
délinquance,
·
aux conflits de voisinage, au contentieux,
·
aux initiatives du milieu ( fêtes ...),
·
aux opinions des gens sur leur quartier, à la fierté ou à
la honte et la peur qu’ils en ont.
· etc...
225. CONCLUSION. UNE DISPOSITION D’ESPRIT ET UN DESSEIN
Intervenir implique par conséquent et d’abord de créer un climat de confiance et de profit, pour les gens susceptibles d’être intéressés par une évolution physique et économique de leur milieu.
Le désir d’investir, d’embellir, est
directement commandé par cette ambiance.
Aussi est-il stupide
de craindre ou
de blâmer la « spéculation foncière » ou immobilière.
Elle est un signe
de santé et d’agitation psychique et économique dégageant une énergie
susceptible d’être mobilisée, canalisée et transformée en travaux valorisant la
progressivement la ville.
Malheureusement, nous avons vis-à-vis de ces phénomènes une vision contraire au bon sens.
Comme à l’égard de
la richesse en général. On pense bien plus, au delà de toute mesure, à
redistribuer de l’argent prélevé qu’à favoriser les manières d’en gagner. Cela,
c’est aussi un
des handicaps majeurs de notre culture qui retentit naturellement sur
l’aménagement.
“ Agir sur la ville ” ou prétendre “ Agir ” sur elle, c’est d’abord se mettre en mesure d’employer, avec finesse et discernement, les quatre moyens d’action, les quatre types de prérogatives que le code de l’urbanisme a mis à la disposition des pouvoirs publics, à savoir :
·
le pouvoir
d’édicter,
·
le pouvoir de
faire,
·
le pouvoir de
contrôler,
·
et le pouvoir de
prélever.
Voir le SCHEMA N°3 ci-après.
POUR CE FAIRE IL FAUT UN
PEU SAVOIR CE QU’ON VEUT FAIRE ET, A TOUT LE MOINS, PENSER UN PETIT PEU. C’est sans doute
le fonds dont on manque le plus.
Derrière son évidence, cette question se heurte à une très sérieuse difficulté sémantique.
Nulle commune n’intervient ou ne s’engage sans avoir quelques idées mais le fait même d’en avoir guère ou un peu plus, est un facteur qui déterminera l’intervention ou le défaut d’intervention qui est aussi une manière d’intervenir.
Or, comment qualifier ces idées et quel
statut leur attribuer ? A quelle
occasion doivent-elles être exprimées ? Selon quel rituel ?
etc.. etc..
L’expression politique de l’action sur la ville, si elle est un tant soi peu réfléchie et ordonnée, a toute chance d’aboutir à une série de mesures très diverses, voire hétéroclites en apparence, répondant à ce que l’autorité municipale perçoit et juge opportun de faire et d’afficher plus ou moins ouvertement car toute intervention dérange des gens ou leur fait peur. ( Il faudrait ici méditer sur la relation dialectique entre la volonté de faire et la volonté de respecter des processus démocratiques ( Cf. #1250# ) question généralement évacuée dans une fuite en avant ultra conservatrice hypocritement baptisée « démocratisation » ).
Elle arrêtera ce qui constitue en définitive ses “ objectifs d’aménagement ” à la suite d’un examen plus ou moins sérieux et approfondi des territoires où l’intervention s’impose et se justifie, de sa connaissance du “ terrain ” tel qu’il a été systématiquement décrit au § 2.
Cette démarche est possible à tout moment. Pour une municipalité bien assise, elle peut constituer certains des éléments du programme électoral du prochain mandat.
Il est très difficile d’envisager qu’elle soit conduite au niveau de l’agglomération, faute, en général, d’organisme habilité à la mener ( niveau auquel d’ailleurs cette fonction de rassembler les principales volontés collectives revenait au schéma directeur d’aménagement et d’urbanisme dont on connaît le lugubre destin ). ( Cf.#2001-05-10---C#).
Autrefois, et non
sans une certaine naïveté, on pouvait penser que l’établissement du premier POS
de la commune était l’occasion de se livrer à ce type de réflexion et de
consigner les objectifs déterminants des politiques d’aménagement
envisageables, dans le rapport de présentation.
La misère de ces
rapports ( Cf.[1978-12-18---H-LA-MISERE-DES-RAPPORTS-DE-PRESENTATION])
constatée et déplorée depuis longtemps, a surtout montré la difficulté de
l’exercice, aussi bien pour l’administration ou l’organisme d’études ( qui
établit le POS ) que pour la collectivité elle-même qui aurait dû naturellement
s’y livrer, fût-ce incomplètement, puisque le POS “ statuait ” pour l’ensemble du
territoire communal. Occasion unique et quasiment “ historique ” au
cours des années 70.
C’était ainsi que je voyais les choses personnellement. Le POS – le pouvoir d’édicter -- énonçait les normes “ opposables ” importantes dont la raison d’être était de concourir à atteindre un ensemble d’objectifs d’aménagement. Si son contenu normal ne permettait d’embrasser directement que certains phénomènes, rien n’empêchait son rapport de présentation de décrire les actions à engager relevant de la mise en œuvre d’autres moyens ( action foncière par exemple, à tel ou tel endroit en vue de… ).
Les choses ne se sont pas vraiment passées ainsi et l’exercice est souvent resté formel sinon artificiel, cantonné dans le plaquage d’un droit stéréotypé à des espaces mal connus. Avec le temps et la maîtrise améliorée des instruments, on aurait pu penser que, peu à peu, on en viendrait localement à “ globaliser ” plus systématiquement les diverses approches nécessaires ainsi que les intentions d’agir et les conséquences des décisions engagées et à définir ou à envisager. On en arrivait ainsi localement à une sorte de programme d’aménagement valant pour les quelques prochaines années.
Un tel programme aurait naturellement requis l’emploi des quatre types de prérogatives, selon les endroits et les actions envisagées.
Aussi, à ce jour, l’expérience politique des objectifs d’aménagement, c’est à dire le collationnement de certaines finalités à atteindre, plus ou moins précises, plus ou moins localisées, n’existe en tant que telle nulle part ou presque, aussi bien en tant que “ réalité politique ” accessible que “ réalité juridique ”. On bricole comme on l’a toujours fait et comme il importe de laisser croire qu’on va « désormais » faire bien il ne reste qu’à inventer un terme qui n’engage à rien dans ce qu’on fait. C’est ainsi que certains font tout une histoire du « projet urbain » comme s’il avaient trouvé la lune depuis peu. Et pour ne pas être en reste et faire plus sérieux on met ce terme dans un texte de loi et on profite pour faire croire que demain ce sera mieux de débaptiser les POS.
A cette difficulté historico-pratique, s’ajoute donc la difficulté sémantique de trouver le nom juste du concept. Faute de mieux, je l’appellerai “ objectifs de la politique locale d’aménagement ”.
C’est donc au travers d’un tel recueil d’intentions, plus ou moins riche dans son contenu et plus ou moins volontariste dans son orientation, que la commune -- que l’urbanisme soit décentralisé ou non n’y change absolument rien -- exprime son programme d’action sur la ville et selon ce qu’elle y met, se contraint à “ faire donner ”, plus ou moins intensément, les quatre types de prérogatives pour atteindre ses visées
On comprend alors mieux que lorsqu’une telle démarche est entreprise et menée à bien, la question est moins d’activer une procédure ou une autre, isolée du reste, qui vivra sa vie autonome comme si elle suffisait à tout, que de bien articuler les différentes interventions nécessaires, dans l’espace et dans le temps, en fonction de “ l’ambiance psychologique ” qui inhibe ou libère les énergies.
[ Ces propos
rejoignent en apparence, mais en apparence seulement, la loi 2000-1208 qui
impose aux communes à l’occasion de
l’établissement des « plans locaux d’urbanisme» de présenter un
« projet d’aménagement et de développement durable ». rêverie
d’irréalistes ! illusion de croire que
la loi peut obliger les collectivités locales à penser comme il
faut. AG. 23/05/2002 ].
A supposer que cette idée ne soit pas totalement absurde, quelle force juridique donner à ce recueil d’“ objectifs ” présumés utiles et bienfaisants ?
On pourrait naturellement en faire une obligation légale et lui attacher des effets juridiques, la loi édictant que tout conseil municipal doit arrêter, par exemple dans l’année qui suit, son élection, “ ses objectifs politiques d’aménagement ” de même qu’il y a des règles à respecter pour établir chaque année le budget.
Retenons cette hypothèse comme “ expérience de pensée ”.
La loi doit en dire un peu plus sur le contenu, les effets, la sanction de la carence si la démarche n’est pas menée, si elle est vidée de son contenue, si elle n’est qu’un artifice etc...
On entre très vite dans l’enfer juridique où la “ légalité ” revient en force, avec sa suffisance bouffie et présomptueuse, au seul bénéfice des “ minorités marginales hostiles ” ( M.M.H ) plus ou moins téléguidées en période électorale ( M.M.H.T ) et des “ maîtres chanteurs patentés ” qui attendent au coin du bois pour prendre leur rançon.
Le juriste comprend très bien cela mais les « beaux esprits » éprouvent un grand mal à le saisir et réclame de la loi comme un chien sa pâtée. Nous en sommes à ce stade. Bonne chance aux jeunes générations.
Voir le SCHEMA N°3 ci-après
Il conviendra naturellement de convertir les
termes de schéma directeur et de plan d’occupations des sols en langage
convenant et conforme à la loi 2000-1208.
La nature de ces prérogatives conférées aux
pouvoirs publics voici plus de 50 ans n’a en rien été « renouvelée » par cette loi.
Le POS et notamment le COS, dont se gaussent aujourd’hui les « ignorantins » ( Cf. mes exposés de 1977 et 1978 qui restent d’actualité, ainsi que les chapitres #1690# et la section #169A# ).
· les achats ?. Les patrimoines publics
· les droits de préemption ( Cf. mes conceptions exprimées par le passé ). ( Cf. #1680# )
· l’expropriation
· le remembrement urbain ( Cf. mes suggestions à ce sujet). ( Cf. #1670# )
· les outils manquants ( Cf.[1986-04-00---H-LE-CODE-GENETIQUE-URBAIN])
Il organise (ou désorganise hélas ) les pleins et les vides si on prend garde à l’utiliser à cette fin. Ce n’est pas facile. ( Cf. #1650# )
Il y en a une ribambelle mais on n’est pas parvenu à créer celle qu’il faudrait et on n’en prend guère le chemin. ( Cf. #1999-11-09---H#en attendant mon verdict définitif quand la loi sera votée ** )
** [ elle l’a été et il n’en rien sorti d’autre qu’un bizarrerie de plus, avec l’article L 332.11.1 du code de l’urbanisme. AG. 23/05/2002 ].
· par voie d’autorité ( Cf. aussi les outils manquants #1979-06-26---E# )
· par voie de persuasion et d’émulation. ( Cf. [1977-05-14---H-QUO-NOTE-D-ORIENTATION]ancien mais toujours actuel car on ne peut trouver mieux )
Ce potentiel est considérable et méconnu des personnes
publiques. Il
n’est favorisé ni par la loi, ni par le code de l’urbanisme et ni par la loi
fiscale. ( Cf.[1997-10-15---H-OPERATIONS-COMPLEXES-ET-REALITES-FONCIERES])
Excluant la contrainte juridique, les échanges privés sont dépendants de deux éléments cardinaux auxquels il a été déjà fait allusion , la confiance et le profit, et sur lequel nous reviendrons. S’ils existent, ils permettent, avec commodité, de mettre en branle :
· un potentiel juridique, inaccessible aux personnes publiques,
· un potentiel financier aux formes infinies.
Ces idées évidentes sont contraires également à notre culture et à notre idéologie.
· transactions classiques
· apports
· dation
· autres contrats de prestations de service
Toutes formes de financement et de participation aux profits, à toutes échéances imaginables sont possibles.
L’objectif à rechercher est de différer les prises du bénéfice immédiate sur le foncier. Son succès dépend directement de la confiance ( §52 ). On en est loin avec une fiscalité qui ignore l’incitation aux comportements opérationnels.
C’est
une chance, s’il s’en trouve , car il apportent des idées et des moyens qui
s’investiront dans la durée. Beaucoup sont morts et tous sont suspects. C’est encore un
effet de notre culture locale de l’extorsion de fonds amplifiée par la
décentralisation.
Laisser entendre ou affirmer que la ressource financière constitue un préalable ( des moyens ! des moyens !) est une de ces autres hérésies communément admises qui soulage la conscience des propres à rien.
Il faut certes des fonds publics et des
fonds privés, mais il appartient d’abord à la collectivité publique locale de
créer les conditions pour que ces fonds se dégagent d’eux-mêmes et soient
attirés par l’intervention envisagée.
On touche ici à un grave malentendu pour ce qui concerne l’Etat, quand il s’aventure sur ce terrain difficile et menteur. Conditionné par la manie du “ pseudo – contrat ” de ceci ou de cela, par lesquels il subordonne l’octroi d’une clopinette à un objectif précis mais abstrait, l’Etat a toute chance de ne créer qu’un effet d’aubaine, comme on dit, sans aucune assurance de résultat. L’Etat déçoit généralement ceux qui lui font confiance à cause de sa versatilité et de ses faibles capacités d’investir car il a tout sacrifié à des dépenses peu efficaces de fonctionnement ou de transfert et à son endettement.
En effet, une telle intervention ne peut pas être enfermé dans un “ contrat-type ”. C’est pourquoi j’ai rappelé en introduction les “ contrats de ville moyenne ” et le “ fonds d’aménagement urbain ” stupidement abandonné en 1981 avec la prétention “ de faire du neuf ”. Ces interventions financières étaient toujours, dans leur objet, du sur mesure, loin de tout systématisme intellectuel.
Si on exclut un plafonnement de la mise, un caractère pluriannuel ( étalé sur trois ans environ ) et une exigence rigoureuse d’information sur l’exécution de l’opération et l’utilisation des fonds attribués ( plus qu’un contrôle a priori ou de légalité stupide ), l’Etat ne doit apporter qu’un concours attendu et souhaité à une initiative complexe qui doit pouvoir voler de ses propres ailes. Il aide au décollage, il n’est pas un moteur de croisière. En pratique l’Etat jette plutôt l’argent par la fenêtre en fermant les yeux car l’administration concernée serait mauvaise gestionnaire si elle ne dépensait pas les crédits qui lui sont alloués. Une fois distribué, il ne s’intéresse plus à ce devient l’argent.
Par ailleurs on ne voit pas pourquoi, il n’accorderait que de l’argent à fonds perdu. Il pourrait accorder aussi à la collectivité locale, des avances remboursables sans intérêt, plus facilement, bien sûr, qu’un banquier.
Ce serait une façon d’être impliqué dans le succès de l’opération. Le risque est sans doute de vouloir aller vite, de vouloir des résultats rapides, de montrer qu’on agit et de financer n’importe quoi, puis de connaître des déconvenues. La cour des comptes se plaît de temps en temps à mettre le couteau dans la plaie **.
** [ on pouvait difficilement mieux dire puisque la Cour s’en prise
récemment au gaspillage suspect auquel donne la politique dite de la ville.(
Cf.#2002-02-26---E#) .AG ].
Mais
il ne faut jamais oublier que celui qui instituera ce système, travaille pour ses
successeurs car les liens de ce type entre l’Etat et les communes sont
entièrement à reconstituer tant sur le plan technique que psychologique
depuis que la décentralisation ** de l’urbanisme a efficacement séparé ce qui
devait se faire en synergie.
La nécrose qu’elle a provoquée, entre les services de l’Etat et le pouvoir local, est bien plus profonde qu’on ne l’imagine. Les rapports sont devenus incommodes et sonnent faux. Quant aux fonds privées, ils affluent tous seuls, s’il y a du profit en perspective.
A la condition
qu’on n’ait pas peur ou honte du profit.
** [ C’est
pourquoi je suis gêné quand on parle ou reparle de « décentralisation »
avec l’espoir que des réponses puissent y être trouvées. Vingt années en ont montré les limites. A ce jour ou bien
l’Etat se désengage au nom de la
subsidiarité, ou il reste présent et la configuration de sa présence est
entièrement à revoir. AG. 23/05/2002 ]
Ils découlent de l’analyse du milieu ( §2 ).
On ne fait pas sortir du sang d’une pierre.
On ne fait pas boire un âne qui n’a pas soif.
On ne fait pas remonter l’eau d’un fleuve à sa
source.
Ces aphorismes veulent dire que l’état actuel jugé insatisfaisant des villes est le résultat de nombreuses causes, incrustées dans la morphologie physique, dans les structures juridiques des biens et dans la composition socio-économique du milieu urbain, il est d’une rigidité considérable, d’une grande inertie et il évolue plus spontanément vers la dégradation, pour une période de durée difficile à prévoir ... En Provence le cas le plus typique est la ville de Toulon …
Rien n’exclut qu’il n’y ait un jour un retournement spontané.
Chacun sait cela.
La difficulté – et c’est un obstacle objectif en soi – est de parvenir à identifier les véritables obstacles à une amorce de renversement du courant.
Dans ce domaine aussi, les idées reçues sévissent.
On imagine volontiers que la carence d’équipements ou la dégradation apparente des immeubles – éléments objectifs qui se constatent, se mesurent et s’évaluent – est à l’origine des difficultés. C’est à la fois vrai et faux, selon le cas. On ne s’en aperçoit qu’à l’expérience.
Ils tiennent à la représentation collective que les gens et les autorités se font de la situation et de leur milieu.
Le sentiment négatif de désespérance, de dégradation, d’impuissance, est très inégalement ressenti par les individus et certainement plus vivement ressenti par ceux qui résident à l’extérieur des milieux concernés que par ceux qui y vivent.
Le sentiment de méfiance et de jalousie, quand de bonnes occasions immobilières se présentent est également un handicap à l’intervention.
Quand de tels obstacles existent, il faut d’abord se demander comment on peut les surmonter et s’il est possible d’inverser le climat, en réintroduisant la confiance et l’espoir de profit ou en ne châtrant pas les initiatives. Ce n’est pas la loi qui apportera miraculeusement la solution.
431. Les obstacles administratifs
Ils sont innombrables et se situent plus du côté de l’Etat que des collectivités locales.
Du côté de l’Etat, il n’y a plus d’administration centrale ou départementale en mesure d’enfourcher efficacement ce cheval rétif. C’est affligeant mais c’est ainsi. On a voulu « arracher » à l’Etat son rôle en ce domaine et on y a parfaitement réussi. ( Cf. #1973-01-01---E#et #1980-01-00---E# ). En revanche, il y aura certainement un grouillement d’administrations pour se déchirer le rosbif du système à imaginer, tant sur le plan administratif, juridique, procédural que financier.
Localement, la capacité conceptuelle des services ( DDE ) à s’investir dans les montages, sans être nulle, n’est pas à la hauteur des difficultés mais vu la lenteur des processus réels, l’obstacle ne serait pas insurmontable si on voulait bien leur dire ce qu’il leur revient de faire dans ce foutoir.
Il reste à savoir si l’Etat local, enfermé dans un rôle de gendarme ( contrôle de la légalité ) ou de valet ( mise à la disposition ) est encore capable d’un dialogue vrai avec les élus et si les élus, imbus de leurs prérogatives décentralisées sont prêts à un tel dialogue à d’autres fins que de soutirer de l’argent à l’Etat.
On peut simplement souhaiter et conjecturer que pour sortir des impasses, les uns et les autres fassent un pas et, plus encore, de nécessité vertu !. Les individus ont des ressources inattendues.
L’ennui chronique, depuis la décentralisation, c’est qu’il est impossible pour l’Etat d’imaginer quelque chose qui ne soit pas stupide, sans qu’on ne lui fasse le grief de reprendre d’une autre main ce qu’il a donné naguère en décentralisant à tort et à travers. A ce régime, on ne pense plus et on commet des bêtises en légiférant pour le seul plaisir de faire du neuf à tout prix et pour faire parler de soi. Les exemples foisonnent.
Aussi de mon point de vue, à l’exception des dispositifs financiers, rien ne doit relever d’une législation nouvelle.
[ La loi 2000-1208 a fait exactement le contraire. Cette
restructuration n’interdit pas, bien sûr, de légiférer pour purifier les
instruments juridiques pollués et défectueux et combler, sur des points de
détail, certaines lacunes ].
432. Les obstacles institutionnels
Ils sont surtout du côté des communes.
Si l’on choisit d’opérer sur les agglomérations, on court à l’échec garanti.
Si l’on choisit la commune ou plus exactement si on ne fixe aucun préalable, c’est beaucoup plus facile.
L’aménagement au niveau de l’agglomération est aujourd’hui perdu dans des brumes impénétrables; il n’a jamais été très visible mais on ne peut, à quelques exceptions heureuses près, avoir pire.
Malheureusement ou heureusement, l’intervention sur les quartiers existants, relève du premier niveau, de “ l’urbanisme ordinaire ”, concret, matériel et humain; il est essentiellement infra communal.
Aussi, n’y a-t-il aucune contre indication à viser la commune. Il reste qu’il y en a des milliers.
Si l’initiative prenait son essor, il faudrait des critères de priorité politico - bureaucratique. Quoi qu’on fasse d’ailleurs on n’échappe jamais, quand un dispositif réussit, à cette cruelle perspective.
On n’en sera là, de toute façon, qu’au bout de quatre ou cinq ans d’action continues et réussies.
On peut donc rêver, quand on connaît le caractère primesautier et lunatique de notre imagination bureaucratique et politique.
Toutefois,
c’est précisément ces handicaps ataviques qui me portent à croire que si on
s’aventurait dans la direction que je préconise – plus sociologique et
empirique qu’institutionnelle et organisée – le système pourrait peut-être
s’enraciner et durer.
5.
L’intervention : ajuster les moyens aux obstacles
Le graphe N°
1B ci après illustre l’agencement
des facteurs déterminants dans lesquels le droit n’a ou ne doit avoir qu’une
part subordonnée.
51. La notion de stratégie
Tout combat de longue haleine implique avec stratégie et ne pas en avoir c’est en avoir une : celle de laisser les choses à leur sort. Le mot est tellement dévalorisé et utilisé à tort et à travers, avec une emphase creuse que nous sommes gênés de l’utiliser mais il est commode.
La stratégie est une combinaison d’objectifs emboîtés, d’ambition variable, susceptibles quand l’un d’eux est atteint, de produire des effets plus que proportionnels à son résultat tangible immédiat.
Ainsi, un équipement bien choisi, l’élimination d’un élément négatif, peut créer une percée et changer la perception du milieu, sinon l’inverser si elle est négative.
La réduction des obstacles, leur contournement, leur neutralisation est une affaire de stratégie patiente et d’application continue. On n’est pas des stratèges parce qu’on légifère et on ne crée pas des stratégies en légiférant.
La stratégie repose sur deux points :
· l’ambiance psychologique à créer ( §52 )
· l’adéquation des moyens utilisés à cette ambiance §53 ).
Elle permettra enfin d’évoquer la question des procédures ( §54 )
52. L’ambiance psychologique : la confiance et le profit
Il y a été fait précédemment, trois fois allusion ( au §.224 et 322 et 42 ).
( Cf. mon article relatif aux “ opérations complexes ” ).
Pour la confiance, il faut le “ dialogue vrai ” et la présence d’un médiateur indépendant, désintéressé et qualifié qui rassure et dissolve les soupçons.
Pour le profit, il faut des conditions ouvertes et claires qui rassurent aussi et apportent des options variées aux “ bénéficiaires ” potentiels ainsi que les garanties qu’ils ne se feront “ rouler ”.
53. L’ajustement des moyens aux
obstacles
J’ai présenté de manière analytique les moyens d’intervention ( publics ou privés) volontairement mais aussi par nécessité, car il n’existe, a priori, aucun agencement – type de leur mise en œuvre, dans une procédure, spécifique à une zone ou à un périmètre déterminé.
Ce n’est que parce qu’on sait où on met les pieds et qu’on est capable d’apprécier les effets induits de l’utilisation d’une prérogative, qu’on se décidera, à en faire usage articulé avec d’autres, à un moment et avec une intensité donnée :
·droit restrictif, alternatif, incitatif,
·intervention foncière ou abstention,
·investissement public, prélèvement ou combinaison des deux,
·récupération des plus values ou abandon.
La mise en œuvre des prérogatives est une question de “ tactique ”, de tact, pour être moins cuistre.
On sait y faire ou on ne sait pas. On a une vision unidimensionnelle du processus ou une vision arborescente ou diversifiée. Dans la première hypothèse, on ne va pas loin.
Il y a donc toute une rééducation à
envisager, avec le secours de ceux qui savent.
54. La question pourrie des
procédures
Une conception naïve, teintée d’idéologie, de “ démocratolâtrie ” maniaque, présente comme un impératif, la participation des habitants et dans la foulée de cette bonne intention qui pave le chemin d’un enfer certain ou de déceptions cuisantes, on légifère pour imposer aux communes, un rite, des obligations qui se transforment dans la réalité en simulacre ou en mascarade. Le “ dialogue vrai ” se pratique parfaitement, au-delà de la loi, car la loi est inutile; s’agissant de processus qui concernent les mœurs et la manière de vivre et d’agir, les relations, plus ou moins étroites, confiantes et loyales entre gouvernants et gouvernés, il est illusoire d’attendre de procédures rigides un meilleur climat local.
La commune qui entend intervenir, se lance dans cette aventure de longue haleine, sur une zone aux contours flous, avec des intentions très évolutives ... sur un “ terrain ” lui-même incertain, rigide et évolutif.
Elle peut jeter mentalement à la corbeille les obligations légales qui lui sont faites; elle doit seulement savoir qu’elle aura beaucoup de palabres pour être comprise, se faire comprendre, comprendre les uns et les autres, récupérer des idées, des initiatives, circonvenir des résistances.
Ces processus ne se mettent donc pas en procédure, en revanche il lui reviendra d’apprendre à agencer les procédures propres à chaque moyen utilisé.
Or les procédures existantes ne sont pas faites pour cela. Il s’en suit qu’elle devra “ faire avec ” des derniers obstacles que la loi et notamment le code de l’urbanisme a élevés sur son itinéraire.
Le divorce entre les exigences réelles et l’expression nationale de l’obsession de “ démocratiser ” l’urbanisme est devenu un problème en soi.
Aussi, ne faut-il guère espérer de la loi, des lois
innombrables et embrouillées qui imposent des concertations préalables ou des
enquêtes publiques autre chose que des ennuis, des délais, trop longs ou trop
brefs, des controverses, du contentieux, de la méfiance.
Pourtant
on est reparti dans cette direction fatale ** qui, la fleur au fusil et le mensonge à
la bouche à moins que ce ne soit de la pure incompétence génétiquement acquise
en 83, fut empruntée à cette époque et dont on ne s’est plus détourné mais où
on s’est définitivement embourbé.
En
d’autres termes, l’état de pourriture avancée dans laquelle les réformes
successives ont plongé les procédures d’aménagement ferme la porte à toute stratégie quand il se trouve que les
collectivités ont réussi à en arrêter une, ce qui est au demeurant
exceptionnel. ( Cf. [2000-05-12---H-AH-AH-ENFIN-UNE-BONNE-NOUVELLE]et
#2002-02-08---E# )
** [ Lire par curiosité la Loi N° 2002-276 du 27 février 2002 relative à la
démocratie de proximité -titre V). AG
].
Pour donner plus de force à ma conclusion, je rappellerai que je n’ai jamais été favorable à la décentralisation de l’urbanisme, notamment à celle des documents d’urbanisme et notamment encore, à ses modalités choisies qui tendent à compliquer, sans bénéfice pour personne, la vie des collectivités, de l’Etat et des agents économiques.
Cette précision donnée, quel que soit le régime administratif de l’urbanisme, il était depuis longtemps admis que l’initiative des opérations transformatrices des milieux urbains, appartenait à la commune.
Il n’était ni pensable ( ni possible au demeurant ) qu’un préfet ou un DDE, prennent l’initiative d’une quelconque opération ‑ même quand ils en avaient le pouvoir, les moyens ou l’idée. L’Etat n’est intervenu contre la volonté locale que dans de grandes opérations, les villes nouvelles étant l’échantillon le plus connu et, bien sûr, en matière de protection et de grands équipements. Pour le reste, il était surtout un “ proposeur ” plus ou moins pressant ou séduisant ou un accompagnateur inégalement capable ou zélé.
Ailleurs, les choses étaient une combinaison de propositions, de conseils, de réactions, d’objections, d’aides et, de mon point de vue, “ l’aveugle aidait le paralytique ” et réciproquement, car les choses étaient complexes et nul n’était sûr des délais, de l’accueil et des résultats.
La décentralisation, en cette affaire, n’a donc rien changé aux initiatives et aux Pouvoirs, même si elle a transféré certains “ pouvoirs juridiques ” de décision à la collectivité locale.
En revanche, elle a conduit à dégrader sensiblement le niveau de services susceptibles d’être rendus par les agents de l’Etat, ravalés au rang d’applicateurs de procédures, mis à la disposition des communes, si tel est leur bon plaisir, ou carrément absent des processus locaux de réflexion, d’études et de décision.
L’Etat a par conséquent un bras séculier local sur lequel il ne peut plus guère compter :
· ni pour lui faire remonter des informations utiles et à récupérer au plan national, pour formuler des actions ;
· ni pour faire appliquer les idées ‑ supposées bonnes– qui peuvent germer à ses échelons supérieurs nationaux.
Cette situation nuisible n’est que la conséquence mécanique de la décentralisation mal conçue, qui a instauré un régime étanche de “ pouvoir séparé ”, entre l’Etat et les collectivités.
L’un et l’autre ne communiquent plus que par “ légalité ” interposée.
Il
s’en suit une “ schizophrénie ” administrative et politique
très difficile à traiter.
Le pouvoir politique national, quel qu’il soit et qu’on peut présumer justement informé des difficultés de l’aménagement et auquel on ne peut prêter qu’une parfaite et sincère bonne volonté, ne peut rester indifférent à ce qui lui revient de la base par ses connexions politiques.
Il
est donc naturellement tenté d’agir. Il peut être même pressé de le faire par
l’opinion qui a toujours conservé le réflexe d’attendre beaucoup du
Gouvernement.
Or par quelles voies agit l’Etat ?. Par la loi et le budget. Les lois de décentralisation lui font même obligation de n’agir que par ces voies, car la “ voie tribuniTienne ” lui est fermée et s’il donne des ordres, il n’a plus de bras pour les exécuter. ( Cf.[1987-07-10---H-POUVOIR-JURIDIQUE-ET-POUVOIR-TRIBUNITIEN]).. Généralement il bavarde avec optimisme et générosité comme on en a eu la démonstration lors de la préparation de la loi 2000-1208.
Sans doute faudrait-il un peu légiférer pour “ purifier ” un droit très pollué et le régénérer, mais le bénéfice d’une telle action ‑ de même que le clou qu’on ôte de la semelle de son soulier, ne vous transforme pas en champion de 400 mètres haies – n’apprendra à personne le manière de mieux se servir des instruments. En urbanisme, certains ont tendance à considérer que la “ compétence ” s’acquiert par la grâce élective.
Sans doute faut-il donc aussi
combler quelques lacunes mais attendre de la Loi qu’elle réponde à l’objectif
de “ reconstruire la vile sur la
ville ”, au motif que les textes en vigueur sont vieux ( 1967 ), que la
situation est “ différente que pendant les trente glorieuses ”
( selon le
cliché habituel ), qu’il faut les moderniser, est un leurre, une
illusion perverse ou une supercherie selon qu’on n’est pas lucide ou qu’on
l’est !
On
peut donc légiférer à volonté, mais ce sera avec une inefficacité égale à celle
de la loi d’orientation de la ville de 1991. Si cette loi avait eu une utilité,
se poserait-on de telles questions aujourd’hui ?.
Aussi vois-je, personnellement, les choses assez différemment.
1. IL APPARTIENT A L’ETAT de “ dire ” quelles finalités et quels objectifs il assigne à la ville, aux milieux urbains, à leur évolution ... Ce n’est pas facile. ( Ça l’est moins qu’interdire les “ tours et les barres ” ( Cf.#1971-11-30---E#) ou limiter la “ taille des opérations ” ( Cf.#1973-03-21---E#), ou empêcher de créer des ZAC, sans SDAU ou sans POS ( Cf.#1974-02-06---E#), trois grands exemples classiques d’exercice du “ pouvoir tribuniTien ” accompagné d’interventions musclées du bras séculier administratif ).
2. Il lui revient ensuite, “ de rappeler ” et conseiller la bonne orchestration des moyens à utiliser pour atteindre cette ambitieuse fin. C’est assez facile, à la condition de connaître ce type d’exercice musical et les instruments de musique. Cette orchestration varie d’une situation à une autre. Il n’y a pas de figures imposées mais des contraintes objectives à surmonter.
3. Il lui revient, enfin, de « s’obliger », sous la forme qu’il lui plaît, pourvu qu’elle ne soit pas d’une complexité infernale, “ à aider ” les communes qui s’engageraient dans cette voie.
Il n’y a
donc pas lieu pour l’Etat de légiférer, mais d’exprimer les directions vers
lesquelles il souhaite “ que les
villes aillent ”, à rappeler comment “ on peut y aller ” et à aider celles qui le veulent pour
qu’elles y aillent de bon cœur,…. s’il
se sent vraiment capable de les aider !.
C’est ce que je dénomme,
faute de mieux, par un néologisme dont je ne suis pas très fier “ La CO-ACTION ” qui est plus qu’un vague contrat destiné à soulager
les finances locales ou sa mauvaise conscience parce
qu’on n’a pas le courage de tourner le dos à ces affaires d’intérêt local
relevant du principe à tout faire de subsidiarité.
Beau programme pour qui aurait quelques
longueurs d’avance intellectuelle en la matière et un peu d’audace et de
détermination.
Il est malheureusement à craindre qu’on “ babille ” sur le premier point, qu’on se taise ou dise n’importe quoi sur le second et qu’on agisse dans la confusion sur le troisième.
Pourtant, je suis sûr que beaucoup de communes, en rien obligées d’entrer dans ce jeu à deux ou de bouder, libres de leurs finalités locales, de leur champ d’intervention et de l’objet de leur action, seraient tentées d’aller voir de plus près ce qu’elles peuvent en attendre et en retirer.
Enfin, à supposer qu’on s’aventure
dans cette voie, il faudrait être
capable de ne pas en changer pendant quinze ans ! Malheureusement
nul ne sait inhiber la manie obsessionnelle de faire du neuf ! **
L’aménagement et l’urbanisme, ai-je souvent dit, s’apparentent à la viticulture ... Il y a loin de l’achat de la terre au verre d’une bonne bouteille élevée le temps voulu.
** [ Illustré
à la perfection par la loi 2000-1208. AG ].
Or ces vertus de patience et de continuité, notre société ne les a plus guère et le politique, obsédé par l’“ impératif de faire du neuf à tout prix ”, par le besoin de se singulariser pour marquer son passage éphémère aux commandes, change pour le seul plaisir vaniteux de changer. Il donnait des signes de cette névrose, en ce domaine, bien avant 1981 mais depuis son mal s’est bien aggravé et il n’a plus cessé de sévir. Mais qui se soucie des conséquences et du prix de la versatilité.
On n’est pas encore entré dans l’auberge qu’on pense à en sortir ! Ainsi va de plus en plus la France
ANTOINE GIVAUDAN
ADDENDUM
LES APPORTS
BIZARRES DE LA LOI 2000-1208
(
13 mai 2002 )
( Cf.#2002-03-30---C#)
Cet addendum à mon exposé antérieur dont la version initiale date de 1999; essaie d’identifier les éventuels apports spécifiques de la loi 2000-1208 au « renouvellement urbain ». Il se présente sous la forme de trois questions accompagnées de leurs réponses et de commentaires.
QUESTION N°1. EN QUOI CONSISTE LE « RENOUVELLEMENT URBAIN » ?
Prise à son sens littéral, l’expression ne veut rien dire. On peut renouveler sa garde-robe en jetant ses vieux habits et en en achetant des neufs, on ne peut pas renouveler la ville en tant que telle à moins de la détruire et de la reconstruire ex nihilo, entièrement, sauf partiellement. Cet objectif a fait partie des politiques urbaines entre 1958 et 1975 environ ; c’était la « rénovation urbaine » et la « résorption des bidonvilles » .
On peut cependant prendre cette expression comme une image destinée à éviter le recours à un vocabulaire ancien, chargé de sens, pour paraître nouveau et moderne, pour indiquer qu’il faut agir autrement qu’on ne l’a fait jusqu’à ce jour.
Mais alors en quoi consiste l’action ou les actions correspondant à ce renouvellement et en quoi se différencie-telle des actions antérieurement engagées par les autorités administratives concernées ?
On ne voit qu’un domaine où l’idée de renouvellement a un sens, c(est celui des « grands ensembles ». elle conduit alors à démolir des bâtiments relativement récents (entre 20 et 40 ans ) pour y mettre autre chose.
On a beaucoup parlé depuis 20 ans de friches industrielles composées de bâtiments devenus inutiles par l’effet de l’évolution économique. On les a souvent laissés en l’état, on a aussi essayé d’en tirer parti, soit en les démolissant, soit en les transformant. On a aussi réaménagé de très nombreuses emprises militaires devenues inutiles aux armées. On a donc pratiqué le « renouvellement urbain » dans la savoir et sans le nommer, ce qui laisse penser que la découverte et l’usage du terme ne vient qu’entériner bien tardivement des actions qui datent de très longtemps.
Dans le domaine du logement le mouvement en faveur des transformations radicales est plus récent. Les organismes d’HLM y sont moins hostiles. La doctrine de l’Etat ( ministère de l’Equipement ) a aussi évolué car elle était très défavorable aux démolitions. Il n’y a rien de surprenant puisque cette doctrine découlait directement du groupe de pression tout puissant des organismes d’HLM. Il est vrai que démolir des logements sociaux dont les prêts n’étaient pas encore complètement remboursés, posait des problèmes de financement à revoir.
La notion de « renouvellement urbain » n’a donc aucun contenu novateur ou nouveau du point de vue de l’aménagement comme de celui du droit. Elle ne correspond à rien de spécifique..
D’ailleurs le discours officiel qui a accompagné la présentation et le vote de la loi 2000-1208 s’est bien gardé d’en préciser le sens. Il faut donc la prendre comme une incantation susceptible de ne pas soulever d’objections car qui peut être contre l’idée, attendu que là où la ville n’est pas satisfaisante, il peut paraître souhaitable de la « renouveler », quoiqu’à l’infinitif, l’expression ait encore moins de sens !
Admettons cependant qu’il faille, ici plus qu’ailleurs, agir sur la ville qui se dégrade et acceptons en le terme inapproprié qui fait, rappelons-le partie des mots en RE à la mode. ( comme « RE visiter », « RE composer », « RE penser », « RE lire » ou « RE lecture » etc…) destinés à dissimuler derrière des expressions qui ne veulent rien dire, le vide de la pensée. On en vient alors naturellement à la deuxième question.
QUESTION
N°2. EN QUOI UNE LOI PEUT-ELLE IMPOSER
AUX COLLECTIVITES LOCALES OU AUX AUTORITES ADMINISTRATIVES COMPETENTES EN
MATIERE D’AMENAGEMENT URBAIN, UNE POLITIQUE DETERMINEE
DE « RENOUVELLEMNT URBAIN » ?
Avec la décentralisation, l’Etat ne peut imposer d’obligation aux collectivités locales, qu’au moyen de la loi. Une loi est donc nécessaire pour imposer le « renouvellement urbain ». Malheureusement si la loi peut aisément édicter des interdits, elle se prête mal pour imposer des obligations de faire et plus encore de bien faire. Même dans les cas les plus simples ( comme pour l’obligation de créer des aires de stationnement pour nomades), une telle loi est difficile à appliquer. Que dire alors d’imposer aux collectivités locales d’engager des politiques de « renouvellement urbain », c’est à dire une doctrine qui oriente l’intervention, alors qu’il n’est même pas dit, comme on l’a montré ci-dessus , en quoi consiste ce renouvellement ? On est en présence d’une illusoire prétention verbale.
Par ailleurs, tant en raison de la diversité des situations des 3 à 4000 communes très urbaines que du principe de la libre administration des collectivités locales, on discerne mal quelle légitimité peut avoir la loi qui obligerait à « renouveler » en supposant en quoi consiste le dit « renouvellement ».
A la
question N° 2 on ne peut donc répondre que par des phrases creuses.
Dans
la réalité locale, on couvrira du label de « renouvellement » les
choses qui de toute façon sont à faire si la mode ne change pas soudainement de
terme
QUESTION
N°3. EN QUOI LA LOI 2000-1208 PERMET-ELLE
AUX COLLECTIVITES OU AUX AUTORITES ADMINISTRATIVES QUI LE SOUHAITENT , DE
FAVORISER OU DE FACILITER UNE POLITIQUE DE « RENOUVELLEMNT
URBAIN » ? ( avec les mêmes réserves sur le concept faites en réponse à la question N°1 )
On entre ici, en délaissant le terrain des finalités des politiques urbaines, dans le domaine mieux connu des prérogatives d’aménagement permettent « d’agir sur la ville » qui fait l’objet d’une partie de mon exposé préliminaire.
La question n’appelle cependant pas plus de réponses évidentes. Elle doit être regardée à deux niveaux, celui des agglomérations et celui des espaces restreints susceptibles d’interventions volontaires.
Le schéma de cohérence territoriale n’apporte strictement rien de nouveau pour penser et pour agir par rapport au schéma directeur. Il ne peut en être autrement.
Les ressorts de la richesse du schéma, de son contenu n’est pas dans les textes mais dans les têtes de ceux qui sont aux commandes de l’agglomération.
En raison des difficultés objectives et intrinsèques de la manœuvre, il n’y a rien à attendre de l’idée de « renouvellement urbain» ce qui n’empêchera pas certains élus de présenter sous ce slogan, s’il est politiquement rentable, ce qu’ils annonceront prétendre faire.
B. LE NIVEAU DES ESPACES
RESTREINTS
La réécriture du contenu des
POS et leur débaptisation ainsi que la disparition des Pla d’aménagement de
zone dans les ZAC, l’émasculation du COS, qui d’ailleurs refait surface dans
l’article L.332.11.2 avec l’invention d’une nouvelle façon de faire contribuer
les constructeurs aux équipements, la faculté de ne pas fixer de règles
d’emprise au sol dans les règlements, tout cela n’est que ravaudage nuisible
produit d’esprit en mal de donner l’impression d’avoir pensé à quelque chose.
Si on a prêté quelque attention
à mon propos on en aura compris les raisons.
N’en doutons pas cependant,
chacun renouvellera la ville partout où il
faudra trouver un nom nouveau à ce qui s’est toujours fait.
SOMMAIRE
Les
conditions d’une intervention efficace sur LA VILLE
Introduction..............................................................................................................
1.
Panorama historique et politique..........................................................
1.1. Historique abrégé..........................................................................................................
1.2. Les phénomènes “ nouveaux ”.........................................................................................
A. Des
“ contrats des villes moyennes ” au fonds d’aménagement urbain..............................
B. La
dégradation économique des années quatre-vingt dix...................................................
C. La
révolution commerciale par la grande distributionl.......................................................
D. La
décomposition sociologique de certains quartiers “ nouveaux–anciens ”.....................
E. L’inaptitude atavique à utiliser les moyens d’actions
F.
Conclusion..........................................................................................................................
2.
Les caractéristiques du “ terrain.............................................................
2.1. Les caractéristiques objectives du territoire concerné......................................................
2.1.1.
Les caractéristiques physiques......................................................................................
2.1.2.
Les caractéristiques économiques et patrimoniales.......................................................
2.1.3.
Les caractéristiques sociologiques................................................................................
2.1.4.
Les caractéristiques culturelles.....................................................................................
2.2. Les paramètres évolutifs..................................................................................................
2.2.1.
La consistance juridique des biens immobiliers............................................................
2.2.2.
Les objectifs communaux.............................................................................................
2.2.3.Les
initiatives privées....................................................................................................
2.2.4
L’ambiance “ psychologique ”.......................................................................................
225.
conclusion
3.
Les moyens d’intervention.............................................................................
3.1. L’expression de l’intervention..........................................................................................
3.1.1.
Expression politique.....................................................................................................
3.1.2.
Expression administrative............................................................................................
3.2. Les moyens d’action (outils)...........................................................................................
3.2.1.
Les prérogatives de puissance publique.......................................................................
3.2.2. Le
potentiel de l’initiative privée.................................................................................
3.3. Expression financière.....................................................................................................
4.
Des obstacles à la réussite...........................................................................
4.1. Obstacles objectifs.........................................................................................................
4.2. Obstacles subjectifs.......................................................................................................
4.3. Obstacles administratifs et institutionnels.....................................................................
5.
Conclusion : le malentendu ou la co-action................................
ADDENDUM. LES APPORTS
BIZARRES DE LA LOI 2000-1208
QUESTION N°1. EN
QUOI CONSISTE LE « RENOUVELLEMENT URBAIN » ?
QUESTION
N°2. EN QUOI UNE LOI PEUT-ELLE IMPOSER AUX COLLECTIVITES LOCALES OU AUX AUTORITES
ADMINISTRATIVES COMPETENTES EN MATIERE D’AMENAGEMENT URBAIN, UNE POLITIQUE DETERMINEE DE « RENOUVELLEMNT URBAIN » ?
QUESTION
N°3. EN QUOI LA LOI 2000-1208
PERMET-ELLE AUX COLLECTIVITES OU AUX AUTORITES ADMINISTRATIVES QUI LE
SOUHAITENT , DE FAVORISER OU DE FACILITER UNE POLITIQUE DE « RENOUVELLEMNT URBAIN » ? ( avec les mêmes réserves sur
le concept faites en réponse à la
question N°1 )