PREFACE
AU
CERTIFICAT D’URBANISME
DE PATRICK HOCREITERE
( JUIN 2001 )
ORIGINE ET DESTINATION
J’ai été très heureux
de préfacer ce bon livre qui traite d’un vieux sujet remis à l’ordre du jour par
un loi récente.
Le texte que j’ai écrit
à cette occasion m’a permis d’évoquer des souvenirs qui restent actuels.
Sur le sujet je crois
avoir tout dit dans[1979-11-14---H-LE-CERTIFICAT-D-URBANISME-UNE-INSTITUTION-INEVITABLE]. En tout cas, je ne dirais pas mieux aujourd’hui.
Quant à ceux qui ont voulu réformer le certificat récemment, je ne pense pas
qu’ils aient eu une philosophie juridique à l’esprit.
[ La nouvelle version de cette préface en date du 6
juin 2002 fait droit à certaines réactions de notaires offusqués par quelques
remarques sans doute excessives de ma part sur leur manière de concevoir la
nature des informations juridiques à afficher dans les certificats. AG 06/06/02
]
PREFACE
’ai assisté, sans en être un acteur, à la conception du certificat d’urbanisme en 1968-69, au cours d’une période trouble, dans la jeunesse de notre Ministère.
L’idée n’était pas nouvelle puisque le certificat d’urbanisme avait été créé par une circulaire quelques années auparavant. Elle était dans le droit fil de certains des objectifs de la loi d’orientation foncière de parvenir à « un droit plus clair, plus certain et plus objectif », et de le rendre plus accessible à ses utilisateurs ou à ses assujettis. Je ne voyais pas trop en quoi une loi s’imposait pour confirmer son existence, tout en reconnaissant que la réglementation de la délivrance d’informations administratives avait l’avantage de faire connaître aux gens dans quelles conditions elle leur était due. Un décret cependant aurait pu suffire. Faute d’être encore présent à la DAFU, à l’époque de la préparation de loi du 16 juillet 1971, je ne sais quelles raisons ont conduit à lui donner valeur législative. Sans doute le besoin de se montrer et de montrer qu’on faisait plus neuf… Le certificat d’urbanisme, de ce point de vue, est peut-être l’un des premiers symptômes du mal qui allait frapper le pays, quelques années plus tard et polluer son droit, à savoir le besoin irrépressible de légiférer, à tout prix, sur n’importe quoi.
Il reste que la loi inventa une institution biface, un peu bizarre, dont je dus intellectuellement m’accommoder à partir de 1972, quand je revins au service de l’urbanisme. Toutefois l’entrée en vigueur du « CU nouveau » n’était pas immédiate, ce qui laissait le temps de voir
Bizarre ! ai-je dit. Plus que bizarre.
Ledit certificat pouvait prendre deux formes :
· Répondre à la question de savoir si un terrain était constructible ou plus exactement « affecté à la construction » et énoncer les dispositions juridiques qui lui étaient applicables;
· Exprimer une opinion négative ou positive sur un projet, présenté par le demandeur, en n’exigeant de lui qu’un minimum de formalisme bureaucratique.
Autant j’ai toujours considéré qu’il était du devoir de l’administration de l’Etat de livrer à quiconque toutes les informations juridiques dont elle était détentrice sur n’importe quel bien immobilier, autant je trouvais bizarre qu’on lui fasse obligation de répondre à une question aussi perfide. « Ce terrain peut-il être affecté à la construction ? » ou constructible ?
A qui a une idée – mais qui en a une vraiment – de la nature complexe et des effets divers de la notion de constructibilité, que le droit de l’urbanisme ignore et que bien d’autres législations utilisent avec une légèreté regrettable, faire obligation à notre administration locale de répondre à pareille question, paraîtra bien délicat.
Je ne donnerai ici qu’un élément pour l’illustrer : un terrain peut recevoir des constructions de destinations très variées, être constructible, au regard d’une de ces destinations et ne pas l’être au regard d’une autre, etc… etc… Répondre oui ou non peut être aussi juste que faux. Il m’a donc paru toujours absurde d’avoir une loi ainsi rédigée.
A l’époque, l’espoir était dans les P.O.S. qui devaient définir « un droit plus clair et plus objectif » qu’auparavant, avec leur règlement décrivant à peu près intelligiblement le « quoi ? », le « comment ?» et le « combien ?». Il deviendrait donc peu à peu possible d’utiliser sans trop de difficulté la loi. Aussi ne se pressa-ton pas trop de le mettre en vigueur d’autant qu’il fallait reconcevoir les formulaires de demande et de réponse, ce qui n’est jamais une mince affaire.
En l’absence de POS, il fallut bien, pour l’administration centrale comme pour les DDE, souvent se résigner à répondre à « l’estomac », en fonction d’une vision du destin de l’espace considéré plus qu’en fonction du droit en vigueur. C’est ce qui justifia que soit rédigé et diffusé le « GRAND COMMENTAIRE DU REGLEMENT D’URBANISME », pour que le droit général soit utilisé avec un peu plus d’attention.
Quant au certificat dit b), ersatz de l’accord préalable, il était encore plus bizarre puisqu’il créait pendant six mois des droits pour réaliser une opération dont on ne connaissait que des contours sommaires, qui était donc susceptibles d’être refusée à bien des titres au moment de l’instruction de l’autorisation administrative proprement dite.
A l’époque, on savait à peu près ce qu’il se passait sur le terrain et le recueil des informations statistiques sur l’urbanisme – dont la publication fut abandonnée, par incurie, à partir de 1986 – permettait de savoir qu’il s’en délibérait plus de 66.000 par an ( environ 15 % des CU en 1981)., ce qui n’est pas rien.
ANNEE. 1981. CERTIFICATS D’URBANISME. ( METROPOLE ). Chiffres légèrement
arrondis. RISU
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Art.L.410.1.a |
L.410.1.b |
L.111.5 |
R.315.54 |
Indifférenciés |
total |
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+ |
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total |
+ |
-- |
total |
+ |
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total |
+ |
-- |
total |
+ |
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total |
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78000 |
30000 |
108000 |
48000 |
18000 |
66000 |
63900 |
6700 |
70600 |
63000 |
13000 |
77000 |
87000 |
30000 |
1117000 |
435000 |
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#15% |
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Puis survint, par hasard ou presque ( en 1976 ), le certificat d’urbanisme obligatoire, prévu par l’article L 111.5. Il obligeait à être moins subjectif en matière de constructibilité, et il ne reçut pas un accueil favorable des notaires qui y voyaient un raison de retard supplémentaire dans la délivrance des certificats.
Je voyais dans ce certificat, dont je défendis souvent le principe, une garantie pour l’acquéreur, pour celui qui paye notamment les pots cassés quand on l’a trompé sur la marchandise; autant qu’il connaisse la consistance quantitative de sa «constructibilité ». Pour quelles raisons s’y opposer ? Allez savoir.
En 1985, en limitant le recours à ce certificat dans les communes disposant d’un POS et où étaient fixés des COS, une première atteinte lui était portée.
Il ne soulevait pourtant pas tellement de problèmes ailleurs, si l’administration consentait à se donner un peu plus de peine pour informer sérieusement les usagers. Il est vrai que si notre société progressait vers l’état de droit au lieu de s’en éloigner, elle aurait dû plutôt faire obligation partout de répondre par un chiffre au lieu d’un « oui » douteux en réponse à une question « impossible » !.
A ce stade je me permets une digression sur un objet latéral mais voisin. N’est-il pas mieux que la loi du 18 décembre 1996 ait obligé à définir la surface de plancher dans les actes de vente. On regretta que ce ne fût pas la surface hors œuvre nette mais quand l’administration concernée a la tête ailleurs, il ne faut pas s’attendre à un effort de commodité dans le droit. Mais cette loi n’est-elle pas venue de ce que certains se permettaient de vendre des apparences ou des approximations qui ne font pas honneur à nos mœurs économiques dans l’immobilier!
La loi 2000-1208 du 13 décembre 2000 mit donc fin à ce certificat, ce qui prouve que l’administration n’a ni suite dans les idées, ni philosophie du droit.
Je ne dirai pas plus de mal de ce lointain ou récent passé pour dire tout le bien que je pense du livre de Patrick HOCREITERE.
J’ai suivi de très loin cette loi 2000-1208 et bien m’en prit. J’ai donc reçu une présentation particulièrement claire des obscurs avantages du certificat d’urbanisme «renouvelé». L’auteur a su accompagner le lecteur de comparaisons continues entre le futur et le passé, afin que le praticien de base, l’usager, sinon l’élu, s’il se plaît à s’informer, puisse facilement comprendre l’avant et l’après. Il en résulte naturellement quelques redondances, mais être pédagogue, n’est-ce pas répéter.
Le « commun » y trouvera à redire; l’utilisateur qui ne lira pas cet ouvrage comme un roman, comprendra plus aisément les explications recherchées à un endroit quelconque du livre et en aura cure. La redondance que le juriste a en grippe est en quelque sorte une forme du prix à payer à la commodité. Aussi ma remarque, loin d’être une critique, est un compliment. L’ouvrage est utile et agréable car, si on l’attaque par n’importe quel bout, on comprend. Il est illustré, sans abus, de jurisprudences qui resteront en vigueur ou qui tombent avec la nouvelle loi.
Mes critiques ne concerneront donc guère la forme ou le fond du travail accompli. Je doute qu’on puisse faire bien mieux. Il comporte assez « d’histoire » pour que le nouveau venu ait conscience de la genèse de cet acte administratif singulier, sur lequel néanmoins les plus éminents juristes appelés en 1992 à penser, se sont mis le doigt dans l’œil.
Les mauvaises idées, contrairement aux bonnes, ayant la vie dure, elles ont fini par passer dans la loi. Ainsi, la loi 2000-1208 supprime, pour suivre le rapport du Conseil d’Etat, l’obligation de qualifier le terrain de « constructible » ou de dire par oui ou par non s’il peut « être affecté à la construction »., Sous cette forme la suppression est une erreur manifeste d’appréciation de la réalité.
Ne suis-je pas en train de me contredire après ce que j’ai écrit ci avant ? Nennie.
S’il fallait bien dispenser l’autorité administrative de répondre à cette question, de façon peut être trompeuse, il ne fallait pas la priver du droit de dire sans ambiguïté qu’un terrain pouvait être franchement, si j’ose dire, inconstructible. Or, il semble que ce soit le cas.
Si l’incertitude qui pesait sur la force du certificat d’urbanisme positif pouvait être regrettable pour l’usager, le silence hypocrite sur la nature franchement inconstructible du terrain, l’est encore plus.
On semble donc ignorer, après trente années d’expérience et d’application intensive du droit de l’urbanisme, qu’il est bien plus difficile de répondre oui que non. Plus difficile et plus conséquent, car, après avoir dit non on peut dire oui, tandis qu’il est malaisé de dire non après avoir laissé entendre le contraire si la transaction ou des démarches coûteuses en vue d’un permis de construire ont eu lieu.
D’ailleurs, Patrick HOCREITERE – et ce sera le seul grief que je relèverai contre ce qu’il a écrit – semble dire, embarrassé, au § 70, que lorsque la « constructibilité limitée » est en vigueur, il y aura des certificats d’urbanisme négatifs, déclarant le terrain bel et bien « inconstructible ». Révélateur d’un amateurisme législatif caractérisée que d’avoir dans une partie d’un code des dispositions qui interdisent ouvertement de construire et dans une autre des dispositions qui empêchent pratiquement de le dire ! Mais peut-être ai-je mal compris le sens de tous ces renouvellements ?
L’administration, le législateur et les juristes n’ont donc pas compris l’impropriété théorique et seulement théorique de la loi de 1971. Théorique pourquoi ?
Parce qu’après 28 ans d’application, ces dispositions « impropres » n’ont pas vraiment soulevé de difficultés de principe ou d’application. Mais pour le savoir, il faut regarder comment s’applique le droit dans la réalité. Qui le sait ?
Il n’y avait donc rien à changer au certificat d’urbanisme, sauf à vouloir faire du neuf à tout prix, pour se faire remarquer.