espace individus et
societe
PREMIER DOMAINE
#1000#
#1600#
#1601#
CHAPITRE 162
#1620#
SECTION 162B
L’INFLATION DES POS
(
10 MARS 1999 )
« Enfin Malherbe vint !…. »
On retrouve
là un avatar modernisé d’un vieille rengaine d’architectes insatisfaits en
quête d’explications simplistes. ( Cf. #1994-00-00-3-E# accompagnée d’une réécriture falsifiée de l’histoire
des années 70 qui oppose un mirifique « projet
urbain » nouveau à ce qui entrait alors péniblement en
gestation ). [ Cette rengaine, reprise par un chœur de
propres à rien comme il y en a
tant, aboutit immanquablement à débaptiser l’instrument pour « donner l’impression de faire
du neuf ». Notre pays finira par s’étouffer en ingérant autant de faux
semblants. AG. 10-03-2000 ]
Le
P.O.S., à lui seul, n’édicte qu’une réglementation qui empêche, prévoit ou
permet ( protection et conservation
de l’état actuel, ( Cf.#1974-04-12---H#)
morphologie urbaine, péréquation entre propriétaires, localisation
d’équipements ). Il prend donc toute sa force quand il s’accompagne d’une politique foncière ( acquisition,
remembrement urbain ), d’investissement public
dans les équipements et de conseil à
l’occasion des autorisations d’occupation du sol ou des opérations d’urbanisme,
s’il s’en fait etc…. Sa mise en œuvre est donc plus que l’application simpliste
d’un règlement à des gens qui demandent à faire quelque chose même si c’est le
cas dans les affaires simples et courantes.
Pour
qu’il en aille ainsi, il faut bien entendu faire un peu travailler ses méninges
avant de tracer des traits et d’écrire du droit. Il faut aussi qu’il y ait dans
les têtes quelques objectifs d’urbanisme et d’aménagement pour le
territoire concerné, quel qu’il soit.
Cette idée élémentaire ne
semble pas avoir été bien comprise naguère et ne le semble guère plus
aujourd’hui.
Le
droit édicté par les P.O.S. était, à mes yeux, un droit subordonné à une « PENSEE ORGANISATRICE » de la “ puissance publique ”
présumée capable, sur un territoire généralement communal ou infra communal et
plus exceptionnellement transcommunal, de donner vie à des
volontés diverses venant de tous les horizons, des plus proches aux plus lointains.
C’est pourquoi son élaboration devait être entourée d’un maximum
d’information et d’échanges, d’abord entre les administrations et les communes,
ensuite entre le “ pouvoir ” et les HABITANTS. La campagne
d’information de 1974, à un moment crucial où les P.O.S. montaient en régime,
était destinée à ancrer l’habitude d’un dialogue vrai entre les parties intéressées ( Cf. #1974-10-15---E#et#1974-12-09---H#, et #1975-02-26---E# etc #1975-04-18---E#).
De
bonnes études, des documents de qualité, des discussions sincères, de « l’information
vraie » devaient ainsi, sans qu’il y ait de ma part d’illusions
naïves sur « l’harmonie sociale ” naturelle, permettre d’arbitrer
un peu mieux, dans des conditions susceptibles de réduire, autant que faire se
pourrait, les suspicions, les mécontentements et les douloureux conflits
d’intérêts auxquels l’établissement de n’importe quel POS tôt ou tard se
heurterait.
La
tâche, qui incombait aux DDE et aux communes, m’a souvent paru démesurée par
l’ampleur de son ambition et par sa délicatesse, tant il y avait de choses à
faire et de soucis à ne pas négliger.
J’ai
comparé pour ces raisons le POS à un antibiotique ( Cf.#1974-04-12---H#
) qui traite les infections. Le POS devait ainsi permettre d’opérer
plus sereinement. J’aurais pu le comparer à un anti-inflammatoire ou à un
tranquillisant qui, après avoir été élaboré, dans la mesure où les arbitrages
arrêtés étaient compris à défaut d’être acceptés par tous dans la joie, donnait
aux décisions une base plus objective, en enlevant une bonne part de leur
détestable pouvoir discrétionnaire aux autorités.
Devant
ces enjeux énormes quel rôle ai-je donc assigné à l’administration de l’Etat ?
Je
dis « JE »
car les choses se sont bien passées comme cela. Je n’ai reçu aucune instruction
du dessus sur les objectifs et la stratégie. Je pouvais en rester à l’administration contemplative ou passive ( Cf. #1995# ) et m’en remettre au sort. Nul ne m’en
aurait fait le reproche faute de référentiel idéal prédéfini à respecter. Je
pouvais aussi m’investir. J’ai donc choisi de propager une sorte de grammaire
ou de syntaxe sans m’intéresser au contenu concret local.
Nous
aurions eu en effet bonne mine si nous nous étions mis à regarder le contenu
des études locales. Pour en faire quoi ? Donner des leçons
d’urbanisme ? Pour pérorer sur le contenu des choix d’aménagement comme
tant de « beaux
esprits » étaient tentés de le faire. On se serait certainement
plus diverti et on se serait donné de la fausse importance en cassant les pieds
aux services locaux. A supposer que nous ayons eu les forces de résister à
l’avalanche, mais c’était aussi oublier la déconcentration.
Il restait en revanche l’impérieux devoir d’aider les services locaux dans
l’apprentissage de l’utilisation correcte de
ce moyen aussi brutal que subtil. Cette aide ne pouvait que prendre
trois formes :
· Les
pourvoir en crédits
· Les
pourvoir en personnels qualifiés
· Les pourvoir en connaissance et conscience sur les ressources et
les exigences de l’instrument.
Seul la troisième porte était ouverte à
mon action.
Aussi,
n’ai-je ménagé, avec mes collègues, aucun effort en faveur de l’écriture
juridique, vecteur
final et apparent de la « pensée
directrice » ou « organisatrice »
des concepteurs locaux du document. En faveur de la meilleure transcription des
idées, avec l’ambition et l’espoir que la plume ne les trahirait pas trop.
S’agissant,
dans cette affaire, d’appliquer simplement une loi et un décret très
convenablement écrits, malgré quelques petites imperfections, j’avais, en 1972,
à peu près le champ libre pour me lancer dans une entreprise d’explications et
d’animation qui aurait dû être commencée depuis longtemps. Elle avait pourtant
démarré sous mon égide, en 1967-68-69 mais elle avait été ensuite bien
délaissée. Aussi mon service s’est-il attaché entre 1972 et 1975 à publier
l’ensemble de la méthodologie élémentaire, sous forme d’instructions ou de
notes techniques, mises à jour par la suite en fonction de l’évolution du droit
et éditées en 1980 en cinq volumes. La grande glose
( Cf.#1981-03-15---H#)
fait état de cette production exceptionnelle par son sérieux, sa richesse et
ses nuances pour qui veut bien la consulter pour travailler plus
convenablement.
C’était naturellement une façon de faire peu digne sinon indigne d’agir
aux yeux des “ démocratolâtres ” ou des « nouveaux conformistes » qui se sont
bien gardés de la continuer après mon départ. L’Etat n’allait tout de même pas
donner des leçons de grammaire ou de syntaxe juridique aux élus du peuple
devenus les seuls maîtres des POS décentralisés. Il se contenterait désormais
de leur taper sur les doigts en cas d’illégalité.
On
doit néanmoins reconnaître que, grâce à M. Patrick HOCREITERE, deux de ces
volumes ont pu être réédités plus de quinze
ans plus tard. Non sans mal ! Un troisième est resté en panne car il a
sans doute paru déplacé à l’Etat de réitérer dans le conseil. Pourtant, quand
on connaît la réalité, les POS en ont le plus grand besoin. [ Il a été finalement publié au milieu de l'année 1999 ]
Je
regrette qu’on n'ait pas mis les ressources de l’informatique et de
l’hyper-texte au service du commentaire du droit et de son utilisation en
faisant de toute cette complexe documentation un utile et commode CD Rom.
L’Administration centrale, paresseuse, revenue depuis 18 ans à “ l’administration
contemplative ”, poussive et passive, regardant avec dédain les
efforts passés, dépourvue d’imagination et d’aptitude au service, s’est
naturellement bien gardée d’entreprendre un travail pareil.
L’occasion
de cette anthologie, qui sera surtout utile aux historiens, me donne donc le
plaisir d’évoquer une dernière fois le POS, avant de me taire
définitivement. [ Ces propos d’au revoir doivent être des propos d’adieu puisque dans
un moment de délire complicateur on n’a pas trouvé mieux que de changer le nom
du document ! Le 14-07-2000. AG. ]
1. L’INFLATION DES POS
Dans
les années 60, je m’étais exercé moi-même à travailler concrètement
sur le POS, en écrivant des règlements, en étudiant quelques dossiers, en
essayant de concrétiser la loi... J’ai même fait réaliser, en tant qu’exercice,
à des élèves de l’ENPC en 1970, le POS de Dourdan. Je n’ai donc pas été un
théoricien et un juriste en chambre mais plutôt un industriel attaché à mettre
au point et à promouvoir le prototype d’un produit de première nécessité susceptible de
concourir à quelques uns des objectifs assignés par la loi, dans le maximum de clarté,
de sécurité juridique et de commodité. Il en résulta le slogan repris
dans les dépliants répandus en masse, sur les « quatre
objectifs » du POS. ( Cf. #1973-00-00---E#et
[1981-04-02---H-DEPLIANTS-PLAQUETTES-ET-AVANT-PROPOS] )
Indépendamment
des enjeux urbains proprement dits et des difficultés sociologiques propres à
son élaboration, la simple fabrication technique d’un POS m’avait paru d’une
grande complexité. Elle exigeait beaucoup de soin, d’attention, de
vérifications, de simulations... Les moyens d’études et le temps de travail
qu’il fallait y consacrer me paraissaient très importants. Cette découverte n’impliquait pas d’être
spécialement génial et chacun l’avait faite.
Quand
la responsabilité de mettre en œuvre l’établissement des POS m’incomba, en
1972, il y avait encore assez peu de POS prescrits. On avait consacré
l’essentiel de ses forces aux anciens plans d’urbanisme, en les bâclant.( Cf.#1972-12-12---E#)
Puis
les choses commencèrent à évoluer. En 1974, le volume était tel que j’étais
inquiet car je ne voyais pas comment, avec nos moyens locaux, on pourrait faire
un travail de qualité. La tendance au « règlement type », reproduit
sans discernement, allait refaire surface, par facilité et nécessité. Au 1er
janvier 1975 il y avait déjà 6938 POS prescrits. ( Source :Recueil d’Information
Statistique sur l’Urbanisme ou R.I.S.U
). Le problème était d’autant plus préoccupant que les POS qui étaient publiés
ou approuvés, ne concernaient pas vraiment les communes où il était impérieux
d’en établir au plus vite. On en comprend les raisons et c’était une autre
raison de freiner le mouvement inflationniste. Pour la statistique précise Cf. #1999-01-31---C#mais
pour être plus concret signalons ici seulement trois chiffres :
au 1er janvier 1972 il y avait 3314
POS prescrits, au 1er janvier 1973 il y en avait 5243
et un an plus tard, 6254. Il faudrait rapprocher ces chiffres de
nos crédits d’études et de nos personnels.
En
1974, le Ministre lui-même signa, sur ma proposition, une lettre aux services
pour calmer la poussée inflationniste ( Cf. #1973-05-28---E#et#1974-01-28---E#). Rien n’y fit. Je n’ai jamais bien discerné les causes de cet
engouement, qui étaient multiples; en tout cas, elles n’étaient pas dans une
idée fixe du service central de faire des POS partout. Comme j’en ai souvent
entendu l’allusion.
Je tiens à le dire car on le lui imputa quelquefois, et à moi-même par
ricochet, tant il y avait de gens qui disaient n’importe quoi – et
il y en a de plus en plus -- , histoire de laisser l’impression que nous
agissions comme si nous voulions battre des records.
Quoi
qu’il en fut, les POS ont déferlé et ont été appropriés assez naturellement par
les élus communaux, ce qui me paraissait un signe très positif.
Toutefois,
la vraie question était de faire des documents
de qualité :
·protecteur de la nature à
conserver,
·canalisateur de l’urbanisation,
et catalyseurs des milieux à transformer,
·« anticipateurs »
des équipements à venir,
·clarificateur sur le
terrain juridique.
PUISQUE
TELS ETAIENT LES QUATRE OBJECTIFS DU POS.
Aussi
fallait-il en maîtriser le flux et le volume pour pouvoir susciter des soucis
nouveaux dans le contenu et l’élaboration.
Soucis
“ techniques ”
pour le contenu.
Soucis
“ sociologiques ”
pour l’élaboration... information, échanges de vues avec les gens, habitude
du dialogue
vrai ( Cf. #1974-10-15---E#et#1974-12-09---H#)...L’inflation, à
ces égards risquait d’être un boulet.
2. LA NORMALISATION JURIDIQUE
Elle
a également été la cause d’un malentendu fréquent.
J’ai
toujours considéré que l’exigence de clarté et d’objectivité passait par une stricte
normalisation de la phraséologie, de la syntaxe et du vocabulaire juridiques. ( Cf. Préceptes N° 15 et 16, [1983-10-00---H-LE-PETIT-MANUEL-DU-BUREAUCRATE-AMENAGEUR]« LES CONCEPTS NE SE
NEGOCIENT PAS »
et «
L’ININTELLIGIBILITE FAIT PERDRE LA SUPERIORITE MORALE » dont certains
« ignorantins »
se sont moqués ). Cette discipline n’entrave en rien la créativité... C’est
comme si on disait que la notation musicale et les règles de l’orchestration
avaient étouffé les génies de la musique. En tout cas Beethoven n’en a pas
souffert.
Cette discipline intellectuelle n’indispose ou n’irrite que les
imbéciles et les paresseux ainsi que, naturellement, les partisans du pouvoir
arbitraire et discrétionnaire qui préfèrent l’obscurité. Elle irrite aussi
d’éminents esprits qui ne se sont sans doute pas donnés la peine de méditer sur
cet aspect souterrain et subordonné de l’action des services publics. ( Cf.#1980-08-26---E# )
Il semble que cette évidence ait été comprise de travers par ceux qui
se sont laissés aller, souvent par paresse, aux règlements types, sans rapport
avec cette discipline difficile d’écrire du droit et par d’autres qui y
voyaient une manifestation insupportable de l’Etat centralisateur brimant les plaisirs
ineffables d’un charabia local décentralisé qu’on appelle parfois aujourd’hui
« POS intelligents ».
Quoi
qu’il en soit, j’ai fait ce que j’ai pu en faveur de leurs qualités formelles,
et jusqu’au
dernier moment, puisque c’était un terrain légitime et à notre portée si nous
n’étions pas fainéants. ( Cf. [1980-06-18---E-PATHOLOGIE-DES-POS]et [1980-06-18-1-E-POS-TABLEAU-DES-EXPRESSIONS-JURIDIQUES-PURIFIEES] ) sans oublier
cette note ( Cf.[1978-12-18---H-LA-MISERE-DES-RAPPORTS-DE-PRESENTATION]) qui en dit
plus long qu’un mot d’humeur. ( Cf.#1980-01-17---H#)
Le débat est toujours ouvert... ce qui prouve que si l’intelligence, en ce domaine, ne progresse guère, la bêtise ne désarme jamais.
3. POS ET POLITIQUES URBAINES
Voici vingt ou vingt cinq ans, établir le POS était
l’occasion d’avoir un regard complet, panoramique et approfondi, à différentes
échelles d’espace et de temps, sur la politique urbaine communale à venir et
par conséquent d’aller au delà de pisser du
droit des sols.
L’occasion
aurait pu être mieux exploitée si on avait eu un peu plus de moyens d’études à
y consacrer et si « l’inflation » n’avait pas submergé les
services locaux.
On
pouvait toutefois espérer que cette première étape franchie, les réalités et le
souci du travail bien fait reprendraient le dessus, à un rythme adapté aux
cycles locaux.
En
d’autres termes, il fallait que le POS évolue en fonction de facteurs non
seulement ponctuels, mais aussi globaux, en veillant aux cohérences et aux
synergies des politiques décidées, qu'il devienne un moyen complémentaire en
appui aux autres interventions. Je crains, à l’expérience, que les POS aient
plus souvent évolué en fonction d’événements subis, d’illusions ou de prétextes
électoraux; de manies et de modes ou de n’importe quoi. ( Cf.#1998-05-27---C#)
L’instrument n’y est pour
rien
Quand
cette culture est bonne, le P.O.S. évolue comme il faut. Et il y a des cas
heureux mais ils tiennent plus à la providence qu’à une maîtrise des
événements, intériorisée collectivement, par les milieux politiques et
administratifs.
Il
n’y a rien de très génial encore à dire cela. Hélas, l’imbécillité nationale peut conduire à
légiférer avec la prétention insupportable de changer les gens ou le cours des
choses, c’est à dire à aggraver les difficultés, sans enlever aucun défaut.
Nous semblons être dans une de ces périodes-là à la date où j’écris ces mots.
Il faut donc s'attendre à quelques absurdités noyées dans un flaque de faux
semblants.
4. CONCLUSION
Où en est-on ?
La décentralisation a été
un générateur de POS superflus (
près de 16.000 actuellement ). Le POS est aujourd’hui moins un instrument
d’aménagement qu’un instrument de prise locale de pouvoir.
Il est
regrettable qu’on n’ait plus aucune idée de leur contenu global ( superficie
des zones notamment ), qu’on ne sache plus comment ils évoluent et comment
l’espace se remplit. L’administration s’en fout. Il est
sans doute “ ringard ” ou “ anecdotique ”, comme on dit
quand on veut justifier ses propres turpitudes et son incapacité d’agir ou de
penser sérieusement, de s’attacher à le savoir. Ainsi parle-t-on d’étalement urbain ( Cf.#1999-07-02---C#)
sans être en mesure de citer le moindre chiffre sérieux à ce sujet ni proposer
la moindre proposition sensée.
Il
est aussi regrettable que l’évolution urbaine qui ne cesse jamais, ne soit pas
devenue l’objet et l’occasion d’une mise en œuvre orchestrée de tous les moyens
de la politique d’aménagement dans laquelle l’élaboration du POS autrefois,
puis ses modifications ou révisions aujourd'hui, auraient été le moment
prémédité de mettre en branle des actions de concert pour les quelques années à
venir ( Cf.#1968-10-18---H#).
Enfin,
sous le régime
du POUVOIR SEPARE, INSTAURE PAR LA DECENTRALISATION, il est hors de question d’espérer un progrès de
la clarté du droit, qui n’est possible que par la transmission et
l’accumulation d'une exigence de savoir et de sensibilité à la qualité du
droit.
Mais qui peut dire
maintenant à des élus de travailler mieux, ou de moins saloper le boulot ?