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PREMIER DOMAINE
1000
1800
1840
ou
Les éléments
concrets restent à introduire
Il n’est pas agréable d’avoir à dénoncer la troublante dérive du juge
administratif dans le domaine du droit de l’urbanisme et peut être dans d’autres
mais nous laisserons le soin à ceux qui sont mieux en mesure de le faire, d’en
dresser, si bon leur semble, les doléances qu’ils auraient à lui présenter.
Dans les rapports entre le citoyen et l’autorité administrative, qu’elle soit élue ou qu’elle soit nommée, le juge administratif représenté au faîte de la hiérarchie par le Conseil d’Etat, a accompli, en plus de cent ans, une œuvre immense, à la fois créatrice et régulatrice, aussi bien idéologique – au sens le plus noble du terme et nous nous expliquerons à ce sujet – qu’institutionnelle, ancrant dans notre histoire l’utilité et la légitimité de l’existence de deux ordres de juridictions, l’un administratif et l’autre judiciaire.
Formé, aussi bien à l’université que dans la vie professionnelle, dans un respect admiratif de ces juridictions, plus familières autrefois aux fonctionnaires qu’aux citoyens, c’est sans joie que je prends la plume pour exprimer plus qu’un étonnement – puisque l’indignation est à l’origine de cette réflexion – devant l’évolution de plus en plus souvent incompréhensible de la pensée juridictionnelle.
Il m’arrivait quelquefois, voici vingt ans, de ne pas être satisfait de certaines décisions bizarres, exagérément sévères ou compréhensives, aussi bien pour le requérant que pour l’administration. Elles étaient suffisamment exceptionnelles et, à les regarder avec attention, on y trouvait généralement un fondement dans la loi ou le règlement, en sorte que l’administrateur avait le plus souvent à s’en prendre à lui-même, quand il se trouvait sanctionné. Le juge faisait appliquer la loi et son intervention était un guide précieux, non seulement dans l’administration courante des choses, mais plus encore, si on savait s’élever d’un cran, dans la conception du droit nouveau ou la correction du droit existant pour que son utilisation soit moins aléatoire et sa compréhension plus accessible ou évidente à ceux qui avaient à s’en servir.
Ma place, modeste, dans les
couches intermédiaires de la haute administration du Ministère de l’Equipement,
m’a donné le privilège de fréquenter les sections administratives du Conseil
d’Etat, d’y trouver compétence et sagesse, hauteur de vue et sens de
l’équilibre dans les raisonnements et de ne pas remarquer de divergences
troublantes entre l’idée qu’on pouvait se faire du droit législatif et
réglementaire et du droit jurisprudentiel. Ainsi,
au respect administratif s’ajoutait, par osmose intellectuelle, le sentiment
d’acquérir dans ces échanges, simples et de bon aloi, une sorte de formation,
sinon plus, la fierté de participer à la genèse de la légalité, et avec l’appui
moral et technique de la Haute Juridiction, à la propagation de l’état de droit.
Ces confidences ne sont pas de circonstances ; je n’ai aucune obligation de plaire et je ne pense pas qu’elles soient la conséquence d’un vieillissement qui tend à embellir le passé. Aux « beaux esprits » qui se satisferaient de cette explication facile et usée, je conseille simplement de parcourir cette anthologie et je leur dis que, caractériellement, il m’est plus agréable d’admirer que de dire du mal.
Je citerai, pour preuve, le rapport du Président NICOLAY, sur le droit de l’urbanisme en 1973, qui fut à l’origine de nombreuses mesures législatives et réglementaires, sans doute peu spectaculaires mais particulièrement utiles au bon fonctionnement de l’administration. Je mentionnerai également les recueils successifs de jurisprudence réalisés par Madame Marie-Aimée LATOURNERIE, Conseiller d’Etat, à la demande de mon administration, pour répandre, dans les entrailles des services locaux, une culture et un savoir nouveaux qui leur étaient peu coutumiers et qui leur seraient restés inaccessibles, sans un effort particulier de notre part.( Cf.[1981-04-01---H-AVANT-PROPOS-AUX-RECUEILS])
Je citerai également – et en cela le droit de l’urbanisme a été précurseur sous l’influence bienfaitrice du Conseil d’Etat – les instructions relatives aux dérogations, à la motivation de décisions, à l’exigence de veiller aux mesures de publicité, à la doctrine sur la communication des documents administratifs, avant même que des lois n’interviennent dans ces domaines importants. Je n’ai pas eu à me faire violence pour partager ces points de vue qui ont contribué à ce que j’appelle un peu pompeusement une « certaine philosophie juridique », ensemble de présupposés pour qu’un corps de législation évolue dans la cohérence quand on prétend corriger ses imperfections.
Sans être aveugles, la confiance et le respect que j’avais dans les juridictions de l’ordre administratif, m’ont amené, dans mes écrits – publiés ou non – à critiquer souvent le droit lui-même – élaboré en négligeant ses perfidies cachées, involontaires ou scientes, et à souhaiter, au fond de moi, un plus fréquent recours aux tribunaux pour faire respecter le droit que les autorités locales pouvaient tenir pour subsidiaire. J’avais exprimé cette conception dans un précepte qui en dit plus long qu’il ne paraît :
“ LA
LEGALITE S’USE QUAND ON NE S’EN SERT PAS ”.
Aussi ne trouvera-t-on, dans mes écrits passés,
aucun propos critique ou irrévérencieux à l’égard du juge administratif. Moins
porté sur la jurisprudence qui est d’abord un reflet des conflits, que sur le
fonctionnement normal des institutions administratives, je n’ai souvenance que
d’un article à ce sujet concernant deux arrêts annulant le POS de la Baule et
de Pornichet. ( Cf.[1979-05-18---H-L-ANNULATION-DU-POS-DE-LA-BAULE-ET-DE-PORNICHET]). L’autorité préfectorale, on se demande un peu
pourquoi, avait clôturé l’enquête publique deux jours avant la date prévue. J’avais souhaité m’exprimer
à ce sujet pour réprimander l’administration qui, avec maladresse ou malignité,
avait eu une attitude indigne et je me réjouissais de la sévérité du juge
qui flagellait ces pratiques mesquines qui
déconsidèrent le pouvoir et font perdre aux administrés la confiance qu’ils
doivent avoir dans les représentants de l’Etat.
Dans mes activités
professionnelles, consacrées à l’action sur le terrain – en tant que DDE ou
promoteur – j’ai toujours veillé à respecter le droit, malgré les méandres
embrouillés qui prirent un tour de plus en plus inquiétant à partir des années 80.
Le fonctionnaire n’a pas reculé quelquefois – mais rarement - à proposer ou à prendre des décisions franchement irrégulières, la tête haute, pour faire prévaloir la raison sur le droit. Il y avait en effet des cas où il fallait que le “ PRINCE ” tranchât un nœud gardien. J’en ai encore ces rares cas en mémoire.
Le promoteur appliquait le
principe selon lequel on gagne généralement du temps en évitant de prendre des
raccourcis juridiques et qu’il n’y a rien à perdre à être plus légaliste que la
loi. Hélas, c’était à une époque où la dégradation
du droit avait déjà atteint le point de mon retour et où nul ne savait plus ce
qui était légal et ce qui ne l’était pas.
Aussi mes propos irrévérencieux, indignés ou imprécatoires à l’occasion, ne viendront pas de quelqu’un qui méprise la chose juridique, la tient pour superfétatoire ou la considère comme un mal nécessaire. Je n’ai pas attendu que ce soit la mode, pour employer le terme “ état de droit ” et en essayant d’en répandre l’idée et la pratique dans mon entourage ou mes activités.
J’ai longtemps défendu, devant des personnes qui s’en faisaient une idée, à mes yeux, inexacte, la sérénité, la justesse, l’objectivité du juge administratif ainsi que la procédure loyale et rassurante qu’il avait lui-même forgée; qu’il fallait le respecter quand une décision était déférée devant lui car on pouvait lui accorder une entière confiance. Devant ce type de juridictions j’appréciais qu’aucune place ne soit laissée au « cinéma », à l’affectivité, à la ruse grossière sortie de la manche, au dernier moment, comme on en trouve devant les juridictions civiles ou commerciales !
Je me souviens également ( c’était sans doute en juin 1977, d’une séance d’Assemblée Générale du CE consacrée à l’examen du RAP… - une forme de décret en CE qui existait encore à l’époque – modifiant le R.N.U.) d’une intervention incisive et indignée du Président Laroque au sujet des “ directives d’aménagement national ” prévues par l’article R.111.15. Cet acte mal défini dans son contenu et dans la hiérarchie des actes administratifs n’avait eu aucune grâce à ses yeux et son propos m’avait secrètement ravi. Il en résulta que, désormais, elles seraient approuvées par décret, ce qui au moins les situait dans cette nécessaire hiérarchie n’en déplaise aux beaux esprits. C’était mieux sans doute que rien mais j’aurais préféré, au fond de moi, qu’il n’y en eût pas, connaissant la propension à y recourir qui se manifestait à l’époque dans les administrations.
En tout cas, c’était
ce type de propos qui donnait une direction à la pensée juridique et qui
permettait de voir et de comprendre le droit dans ses fonctions structurantes de
la Société. En
termes moins choisis, ouvrir la porte aux directives c’était admettre que
le droit puisse devenir une bouillie pour les chats – un salmigondis dans
lequel il y a à boire et à manger.
Pour moi, le juge était, dans l’urbanisme, domaine qui m’est le plus familier, le juge du “ quoi ”, ( Cf.[1999-11-03---H-LE-QUI-ET-QUOI]) celui qui n’accordait à l’intention et à tous les prétextes subjectifs qui peuvent inspirer une décision, qu’un rôle qu’il avait lui-même circonscrit, avec mesure, dans le “ détournement du pouvoir ”.
Pour ces motifs, depuis plusieurs
années, et sans avoir d’autres réactions que solitaires au hasard des lectures,
un sentiment tout différent à son sujet s’est peu à peu fait jour, m’inspirant
des commentaires spontanés. “ Il est fou ” ; “ il marche sur la
tête ” ; « il n’a rien compris »” etc… “ où veut-il en venir ? ”
- “ Pour
qui se prend-il ?”. En un mot, moins familièrement parlant, un vent de déraison
parut souffler sur la jurisprudence.
Toutefois, même s’il est vain de marmonner seul, je n’ai jamais été capable de m’en priver et il l’est peut-être tout autant de témoigner. A quoi bon s’y hasarder, si la cause est désespérée ?
Il faut s’y résigner, tout simplement parce que nul ne l’a fait ou n’ose le faire. Plus encore peut-être, parce que cette évolution semble réjouir l’opinion, si souvent stupide, qui voit dans les délires jurisprudentiels un progrès de l’état du droit et un divertissement médiatique. Parce que “ le politique ”, qui, avec son habituel aveuglement, a sa part de responsabilité dans cette évolution et ses causes, subit en silence et quand il s’exprime, maugrée à son tour, à peu près n’importe quoi, dans sa langue de bois truffée de clichés. Parce que l’administration, en défense, semble complètement lâchée et dépassée, et par coutume et culture, reçoit les “ baffes ” en silence, dans une indifférence irresponsable comme si ce n’était pas vraiment ses oignons, alors qu’elle est, à son tour, elle aussi à l’origine également d’un mal qui mine le droit : LA POLLUTION. ( Cf.[1997-09-23---H-PHENOMENOLOGIE-DE-LA-POLLUTION])
Il convient par conséquent de démontrer en quoi le juge
administratif déraisonne, se détourne gravement de sa mission, s’adonne au
plaisir des paradoxes et semble rechercher une notoriété de pacotille à coup de
décisions contraire au bon sens.
Au lieu de contribuer à l’état de droit, à la sécurité juridique et à une
régulation calculée qui compense les dérèglements du législateur et du
gouvernement qui produisent des normes à tort et à
travers, dans une écriture propice à l’arbitraire administratif, il en amplifie les méphitiques effets.
Ce document se présente en plusieurs leçons –
parce qu’il est d’abord destiné à la jeunesse, aux étudiants qui doivent, non
seulement apprendre le droit tel qu’il est, mais plus encore à le juger, dans
sa dégénérescence législative et réglementaire ( Cf.[1998-04-03-0-H-STRASBOURG-CINQ-LECONS-DE-DROIT-DE-L-URBANISME]) – c’est l’objet d’autres interventions – et dans
ses INCONTINENCES JURISPRUDENTIELLES car on a bien
l’impression qu’il s’oublie et se laisse aller.
Et derrière le droit pollué de ses racines à ses fruits, comme un arbre infecté par des parasites, la jeunesse doit regarder, avec l’œil de Candide ou du Huron, ceux qui le font, au sommet de la République comme dans les tribunaux de province, où les individus semblent atteints de la même maladie qui s’apparente à une psychose délirante chronique “ productive ”, comme on dit dans le langage de la psychiatrie. Mais autant les psychoses, héréditaires ou acquises, n’ont aucun caractère contagieux, autant le mal dont on parle se transmet comme une épidémie de petite vérole, par simple contact et par l’effet d’une émulation comme si c’était à qui se fera le plus remarquer par des décisions contraires à toute logique, protégée par l’autorité de la chose jugée, dans une irresponsabilité absolue, malaisée à critiquer, au nom de l’indépendance des magistrats.
Cette initiative solitaire, qui ne soulève qu’un coin du voile épais et étouffant, est animée par la deuxième énergie qui pousse la conscience et la volonté à faire quelque chose : l’énergie du désespoir puisqu’il faudrait manquer sérieusement de lucidité pour croire qu’elle pourrait avoir une influence modératrice sur nos élites juridiques qui ont pris l’habitude de se vautrer dans les malsains délices de l’interprétation perverse de la loi. La première énergie, celle de l’espérance, est laissée aux jeunes générations qui ont le devoir de réagir et du temps devant elles pour entreprendre.
[
Toutefois je dois passer un aveu qui ne plaît pas. Il semble que toute
annulation scélérate suscite désormais en moi comme une malsaine satisfaction.
Je n’en ai eu que récemment la révélation avec celle du POS de Lyon. Toutefois
le titre d’un article sur une annulation tout aussi scélérate ( Cf.[2000-05-12---H-AH-AH-ENFIN-UNE-BONNE-NOUVELLE]) montre bien que ce revirement est plus ancien qu’il ne
me semble. Quelles en sont les raisons ? Vraisemblablement dans le plaisir
d’avoir confirmation d’une vieille prémonition sur les vices intrinsèques de la
décentralisation de l’urbanisme et sur les miasmes qu’elle exsude
inexorablement. 2002-03-07 . AG ].
1. EPIDEMIOLOGIE SOMMAIRE DES PHENOMENES
JURISPRUDENTIELS
La connaissance et la description globale du phénomène est la première étape imposée à tout hygiéniste qui prétend avoir détecté un syndrome nouveau et inquiétant.
Il faut d’abord savoir que le dossier n’est jamais satisfaisant pour les requérants professionnels entrant dans l’espèce des «MINORITES MARGINALES HOSTILES » :
** Ou il est trop volumineux, détaillé, exige de leur part un trop gros effort de lecture et le maître d’ouvrage ou le demandeur qui l’a établi se voit reprocher de ne pas se mettre à leur portée ou de noyer le lecteur sous un déluge d’informations techniques;
** Ou il est succinct et rassurant, et le grief de dissimuler des éléments essentiels est évident.
Juridiquement, il est essentiel d’obtenir du juge
qu’il reconnaisse le dossier insuffisant. C’est un moyen en “ or massif ”
qu’il convient par conséquent de soulever systématiquement, quelle que soit la
qualité réelle des documents établis car « on
ne sait jamais ». Dans le doute, il faut
« soulever »…
Il faut avoir établi soi-même des dossiers
importants ou avoir été amené à en étudier pour comprendre qu’un dossier n’est
jamais suffisant.
L’appréciation que l’examinateur portera sur le dossier – on le suppose d’une parfaite bonne foi, ce qui n’est cependant qu’une hypothèse parmi d’autres et non plus un principe intangible – dépend de sa connaissance des réalités qui sont soumises à sa sagacité et il y a toute chance que cette connaissance soit très limitée en sorte que tout dossier comporte des éléments qu’il ne comprend pas, ne comprendra jamais ou ne cherchera jamais à comprendre, tout en éprouvant, en conséquence de cette incompréhension, un sentiment gêné d’insuffisance ou de suspicion.
- L’insuffisance de l’étude d’impact,
- L’insuffisance du rapport de présentation,
- L’absence d’impact d’une opération est la pire chose qui puisse arriver à un opérateur,
- L’obsession du grossissement :
P.C
POS
[1986-07-02---H-DES-EMPLACEMENTS-DE-MOINS-EN-MOINS-RESERVES]
DES-EMPLACEMENTS-DE-MOINS-EN-MOINS-RESERVES §1 D. Jurisprudence Cass
[1998-07-23---H-&GIVAUDAN-ANTOINE-COS-ET-ESPACES-BOISES-CLASSES]
SDAU
DUP
ZAC
PC
Autres
[ Je n’ai pas encore eu la force de compléter ma documentation, ni celle, moins importante, de mettre en forme celle que l’ai collationnée. Mais je le ferais un jour et qu’importe le moment car on ne m’attend pas et nul ne semble s’en indigner au point d’aller jusqu’à signer des pétitions comme c’est habituellement la coutume chez les « bien pensants ». Le rare lecteur attendra. Je ne suis plus dans l’administration pour me décarcasser à être exact, et je n’ai plus à répondre devant quiconque, ni à attendre qu’on reconnaisse que je n’avais pas tort, puisque je sais que j’ai raison. AG. Le 25 février 2003 ]